Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Cudzoziemcy, którzy np. na przejściu granicznym w Terespolu chcą złożyć wniosek o status uchodźcy, często nie mają takiej możliwości - są zawracani na Białoruś   
• Nie zapewnia im tego ani prawo, ani praktyka Straży Granicznej, która najczęściej nie dopuszcza do złożenia takiego wniosku - wskazuje RPO
• Funkcjonariusze SG nie protokołują rozmów z cudzoziemcami; sporządzają z nich jedynie lakoniczne notatki służbowe, które nie oddają całości ich wypowiedzi 
• Aby ustalić, że cudzoziemiec istotnie nie może wjechać do Polski, powinno się sporządzać protokół z takiej  rozmowy - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny
• RPO wnosi do MSWiA, aby rozmowy protokołowano według formularza, m.in. z pytaniem czy dana osoba chce wnosić o status uchodźcy

Od 2015 r. do Biura RPO stale wpływają skargi od cudzoziemców, którym Straż Graniczna w Terespolu odmawia wjazdu do Polski - bez względu na  to, w jakiej sa sytuacji. Skarżący (głownie rodziny z dziećmi, przede wszystkim z Czeczenii i Tadżykistanu) przyjeżdżają pociągiem, nie mają dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, ale zgłaszają Straży Granicznej chęć ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. Strażnicy po prostu nie pozwalają im na złożenie wniosku o ochronę i cofają ich na Białoruś.

Każdy, kto chce wnieść o status uchodźcy, powinien być wpuszczony

Rzecznik z uwagą i niepokojem obserwuje tę sytuację. Każda osoba, która na granicy zgłosi chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową, powinna zostać wpuszczona do  Polski, a funkcjonariusze Straży Granicznej zobowiązani są przyjąć od niej odpowiedni wniosek. Inaczej nie da się zrealizowac postanowień Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r.  Zobowiązuje ona państwa-strony do zapewniania osobom poszukującym ochrony przed prześladowaniem w kraju pochodzenia możliwości korzystania z podstawowych praw i wolności w bezpiecznym dla nich państwie. 

Zgodnie z Konwencją prawo do ubiegania się w Polsce o status uchodźcy jest prawem konstytucyjnym, gwarantowanym w art. 56 ust. 2 Konstytucji RP. Z kolei dyrektywa 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej precyzuje, że każdy wnioskodawca powinien mieć zapewniony skuteczny dostęp do procedur rozpatrywania wniosku o ochronę międzynarodową. Dyrektywa nakazuje zapewnić osobom zamierzającym wystąpić z takim wnioskiem możliwość jak najszybszego jego złożenia.

Wizytacje RPO na granicy

Rzecznik zaczął badać całą sprawę. 11 sierpnia 2016 r. przedstawiciele RPO pierwszy raz wizytowali przejście w Terespolu, biorąc udział jako obserwatorzy  w odprawach granicznych w ramach tzw. kontroli II linii. To na tym etapie prowadzane są rozmowy z cudzoziemcami, którzy mogą deklarować chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową lub złożyć wyjaśnienia, które pośrednio wskażą na taki powód ich przyjazdu.

Wizytacja ta potwierdziła przypadki niewpuszczania do Polski cudzoziemców, którzy podczas odprawy deklarują zamiar złożenia wniosku o  ochronę międzynarodową. Przedstawiciele RPO uczestniczyli w 79 rozmowach, podczas których 17 cudzoziemców albo wprost deklarowało chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową, albo składało wyjaśnienia, z których pośrednio wynikał taki zamiar. Tylko dwie rodziny zostały wpuszczone i złożyły wnioski; 15 rodzinom odmówiono wjazdu.

Według wizytujących, nie wszystkie informacje podawane przez cudzoziemców były odnotowywane w notatkach służbowych SG. Nie zapisano np. wypowiedzi świadczących w sposób wyraźny lub dorozumiany o zamiarze ubiegania się o ochronę międzynarodową. Brak zaś  formalnego potwierdzenia, że taka deklaracja padła, skutkował wydaniem przez komendanta placówki SG decyzji o odmowie prawa wjazdu i zawróceniem na Białoruś.

W wystąpieniu do MSWiA z 13 lutego 2017 r. Adam Bodnar postulował wprowadzenie do prawa zasady protokołowania tych rozmów i ustanowienie jednolitego formularza protokołów - z uwzględnieniem w nich obligatoryjnego pytania o zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. Według RPO tylko taka forma dokumentowania rozmowy, z obowiązkiem odczytania protokołu i przedłożenia go cudzoziemcowi do podpisu, może gwarantować, że każda wypowiedź cudzoziemca świadcząca o zamiarze wystąpienia o ochronę międzynarodową zostanie utrwalona w dokumentacji i wywoła skutek w postaci przyjęcia od cudzoziemca formalnego wniosku o ochronę.

Postulat ten nie został uwzględniony. Resort odpowiedział jedynie, że funkcjonariusze SG "sporządzają notatki urzędowe, w których opisane są okoliczności ustalone podczas kontroli granicznej, w tym również deklarowany cel wjazdu".

Mimo to RPO prowadził stały monitoring sytuacji na przejściu w Terespolu. Wciąż wpływały bowiem skargi, w których kolejni cudzoziemcy opisywali nieudane próby złożenia na granicy wniosku o ochronę. Powtórna wizytacja RPO odbyła się 15 maja 2018 r. Do odprawy przystąpiło wtedy 31 cudzoziemców bez wiz i innych dokumentów uprawniających do wjazdu. 15 osobom odmówiono prawa wjazdu. Przyjęto 7 wniosków o ochronę międzynarodową, obejmujących 16 osób (7 dorosłych i 9 dzieci).

Adam Bodnar przedstawił ministrowi Joachimowi Brudzińskiemu szczegółowe ustalenia tej wizytacji. - Liczę, że informacje te spotkają się z zainteresowaniem Pana Ministra i zechce Pan Minister ponownie rozpatrzeć zgłaszane postulaty – napisał Rzecznik

Ustalenia z wizytacji RPO

• rozmowy z cudzoziemcami, trwające od kilku do kilkunastu minut, prowadził jeden funkcjonariusz SG. Wizytujący nie zauważyli, aby inni funkcjonariusze monitorowali je lub nadzorowali;
• gdy po  rozmowie funkcjonariusz uznaje, że brak jest podstaw do wpuszczenia cudzoziemca do Polski, sporządza notatkę służbową. Zwykle liczy ona nie więcej niż trzy zdania. Funkcjonariusz nie odnotowuje wszystkich wypowiedzi cudzoziemca, a jedynie zamieszcza informacje, które w jego ocenie są kluczowe do ustalenia celu przyjazdu;
• rozmowy nie są w żaden sposób rejestrowane, a notatek nie odczytuje się cudzoziemcom. Nie mogą zweryfikować czy sprostować zawartych w nich informacji. Nie mogą tego też weryfikować inni funkcjonariusze, np. przełożeni;
• cudzoziemcy nie  wiedzą nawet, że taki dokument zostanie sporządzony. Na tym etapie cudzoziemcy nie są również informowani, czy zostaną wpuszczeni do  Polski;
• osobom, którym odmawia się wjazdu do Polski, funkcjonariusze SG okazują stosowne decyzje. W dniu wizytacji ich kopie wydawano cudzoziemcom za pokwitowaniem;
• notatki służbowe nie są sporządzane, jeśli cudzoziemiec po rozmowie zostaje dopuszczony do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową;
• cudzoziemiec nie zostanie wpuszczony, jeśli podczas rozmowy funkcjonariusz nie uzyska informacji świadczących o zamiarze ubiegania się o ochronę międzynarodową, ewentualnie informacje takie błędnie zinterpretuje i nie uzna wypowiedzi cudzoziemca za deklarację zamiaru złożenia wniosku lub w wypowiedzi w ogóle pominie informacje świadczące o takim celu przyjazdu do Polski;
• zdarzało się, że gdy w wypowiedziach cudzoziemców pojawiały się obawy przed powrotem do kraju pochodzenia, funkcjonariusz pytał  m.in., czy odejmowali próby ubiegania się o pomoc w swoim kraju;
• następnie zadawano im pytania nie odnoszące się już do obaw, ale koncentrujące się wokół zamiarów podjęcia zatrudnienia w Polsce, ewentualnie sposobów kontaktowania się z członkami rodziny. W odczuciu wizytujących dalszymi pytaniami funkcjonariusz starał się wykazać, że faktycznym powodem przyjazdu była chęć poprawy sytuacji ekonomicznej, ewentualnie zamiar dołączenia do rodziny;
• monitoring rozmów przy dwóch stanowiskach kontroli pokazał, iż nawet w obrębie jednego przejścia granicznego sposób zadawania przez funkcjonariuszy pytań, ich treść oraz sposób interpretowania uzyskiwanych odpowiedzi, mogą się różnić;
• rozmowy mogą być słyszane przez inne osoby, np. innych cudzoziemców. Osoby mogą przekazywać informacje wrażliwe, dotyczące np. życia osobistego lub rodzinnego, stanu zdrowia czy prześladowań w swym kraju, w tym informacje, których ujawnienie może zagrażać ich bezpieczeństwu;
• cudzoziemcy, którzy w dniu wizytacji zostali wpuszczeni i od których przyjęto wnioski o ochronę, uczestniczyli w rozmowach przy stanowiskach, które monitorowali przedstawiciele RPO. Prawa wjazdu odmówiono wszystkim, którzy byli przesłuchiwani przy stanowisku, gdzie wizytujących nie było.

Wnioski i podsumowanie

Wizytacja potwierdziła potrzebę stworzenia prawnych gwarancji skutecznego dostępu cudzoziemców do procedur rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Obowiązujące prawo, ani praktyka postępowania Straży Granicznej, takich gwarancji nie zapewniają. Rozmowy z cudzoziemcami są dokumentowane wyłącznie w formie wewnętrznej notatki służbowej, której treść całkowicie zależy od funkcjonariusza.

Według RPO konsekwencją jest ograniczona skuteczność odwołań cudzoziemców od decyzji Komendanta Placówki SG o odmowie wjazdu do Polski. Wnoszący odwołanie nie ma bowiem żadnych dowodów na to, jakie informacje rzeczywiście przekazał funkcjonariuszowi, a tym samym nie ma realnych szans na podważenie wiarygodności zapisów w notatce służbowej. Z drugiej strony, w ewentualnym postępowaniu odwoławczym także funkcjonariusz nie może potwierdzić, że notatka oddaje faktyczną treść wypowiedzi cudzoziemca i zawiera wszystkie istotne informacje.

Dokument ten ma zatem niewielką moc dowodową, choć odgrywa kluczową rolę dla możliwości złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony. Ważne jest, że wizytacje RPO ujawniły przypadki, w których treść notatki odbiegała od rzeczywistego przebiegu rozmowy. Miało to negatywny wpływ na sytuację prawną cudzoziemca, któremu w rezultacie odmawiano prawa wjazdu do Polski mimo że poszukiwał ochrony międzynarodowej.

Ustosunkowując się do raportu z tej wizytacji Komendant Placówki SG wskazał, że większość cudzoziemców, którzy 15 maja 2018 r. wjechali do Polski i złożyli wnioski o ochronę, wkrótce potem opuściła nasz kraj. W ocenie komendanta ma to świadczyć o instrumentalnym wykorzystywaniu przez cudzoziemców procedury uchodźczej. RPO nie podziela tej opinii. Powody decyzji o wyjeździe pozostają  w sferze domniemywań. Sam ten fakt nie świadczy o bezprzedmiotowości obaw cudzoziemców przed prześladowaniami w kraju pochodzenia. Nie uzasadnia też twierdzenia, że w dniu przekroczenia granicy nie zamierzali ubiegać się o ochronę przed nimi.

NSA: notatka to za mało

W wyroku z 17 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny  (sygn. akt II OSK 2766/17) oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego SG od wyroku WSA, który uchylił  decyzję KG SG i pprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki SG w Terespolu w przedmiocie odmowy prawa wjazdu do Polski.

NSA uznał, że Straż Graniczna nie mogła poprzestać tylko na sporządzeniu notatki służbowej. Zdaniem sądu, takie kwestie, jak cel przyjazdu do Polski i ewentualny zamiar złożenia wniosku o ochronę międzynarodową nie mogą być ustalane na podstawie lakonicznej notatki służbowej. Może ona służyć jako dowód pomocniczy, ale nie jedyny.

Przy braku innych dowodów organ SG, aby móc ustalić, czy cudzoziemiec rzeczywiście nie spełnia warunków do wjazdu na terytorium Polski, musi przeprowadzić wywiad (rozpytanie) na okoliczność celu przekraczania przez cudzoziemca granicy, z którego powinien sporządzić protokół – wskazał NSA. W przeciwnym razie naruszona zostaje zasada zaufania do organów państwa, określona Kodeksie postępowania administracyjnego.    

W konkluzji obszernego wystąpienia Adam Bodnar zwrócił uwagę ministrowi Joachimowi Brudzińskiemu, że w pełni aktualne są postulaty dotyczące wprowadzenia zasady protokołowania rozpytań, ustalenia jednolitych formularzy protokołów, uwzględnienia w tych formularzach obligatoryjnego pytania o zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową, a także wprowadzenia obowiązku odczytywania protokołów cudzoziemcom w języku dla nich zrozumiałym. Dlatego zwrócił się do ministra o podjęcie odpowiedniej inicjatywy legislacyjnej.

XI.543.13.2018

OPIS STATYSTYCZNY (dla wyszukiwarki http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/)

XI.543.13.2018 z 24 września 2018 r. – wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie praktyk stosowanych wobec cudzoziemców na przejściu granicznym w Terespolu.

Rzecznik Praw Obywatelskich z uwagą i niepokojem obserwuje sytuację panującą na kolejowym przejściu granicznym pomiędzy Polską i Białorusią w Terespolu. Przez to przejście graniczne do Polski wjeżdżają lub próbują wjechać, cudzoziemcy pochodzący głównie z Czeczenii i Tadżykistanu, którzy nie posiadają dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, ale przystępując do odprawy granicznej deklarują funkcjonariuszom Straży Granicznej zamiar złożenia w Polsce wniosku o udzielenie im ochrony międzynarodowej. Każda osoba, która na granicy zgłosi chęć ubiegania się o wspomnianą ochronę, powinna zostać wpuszczona na terytorium Polski, a funkcjonariusze właściwej miejscowo placówki Straży Granicznej zobowiązani są przyjąć od niej odpowiedni wniosek. Takie działanie zapewnić ma możliwość faktycznej realizacji postanowień Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, zobowiązującej państwa-strony do podejmowania wysiłków na rzecz zapewniania osobom poszukującym ochrony przed prześladowaniem w kraju pochodzenia możliwości korzystania z podstawowych praw i wolności człowieka w innym, bezpiecznym dla nich państwie.

Tymczasem, co najmniej od 2015 r., do Biura RPO regularnie wpływają skargi od osób, którym Komendant Placówki Straży Granicznej w Terespolu odmawia prawa wjazdu do Polski bez względu na składane podczas odprawy deklaracje. Skarżący, w większości rodziny z dziećmi, codziennie przyjeżdżają pociągiem z białoruskiego Brześcia, przystępują do odprawy granicznej i, jak twierdzą za każdym razem zgłaszają funkcjonariuszom chęć ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. Według relacji skarżących, funkcjonariusze Straży Granicznej deklaracji takich nie przyjmują jednak do wiadomości i nie dopuszczają do złożenia wniosku o wspomnianą ochronę.

Wizytacja przeprowadzona w maju br. przez przedstawicieli Biura Rzecznika na kolejowym przejściu granicznym w Terespolu potwierdziła potrzebę stworzenia prawnych gwarancji skutecznego dostępu cudzoziemców do procedur rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Obowiązujące prawo, ani praktyka postępowania Straży Granicznej, takich gwarancji nie zapewniają. Rzecznik przypomniał, że to właśnie rozpytania stanowią kluczowy moment odprawy granicznej i to, jakie informacje przekaże na tym etapie cudzoziemiec i jak zostaną one potraktowane przez funkcjonariusza SG, ma istotny wpływ na ewentualne skorzystanie przez cudzoziemca z prawa do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. Obecnie ten ważny etap odprawy granicznej dokumentowany jest wyłącznie w formie wewnętrznej notatki służbowej, której treść całkowicie zależy od funkcjonariusza prowadzącego odprawę i w żaden sposób nie może zostać zweryfikowana, ani przez samych cudzoziemców, ani nawet przez funkcjonariuszy SG sprawujących nadzór służbowy nad funkcjonowaniem przejścia granicznego.

Konsekwencją stosowanej, niewystarczającej zdaniem Rzecznika, formy dokumentowania przebiegu rozpytań jest też ograniczona skuteczność odwołań wnoszonych przez cudzoziemców od decyzji Komendanta Placówki SG, odmawiających im prawa wjazdu do Polski. Cudzoziemiec wnoszący takie odwołanie nie ma bowiem żadnych dowodów na to, jakie informacje rzeczywiście przekazał funkcjonariuszowi podczas odprawy, a tym samym nie ma realnych szans na podważenie wiarygodności zapisów poczynionych przez funkcjonariusza w notatce służbowej. Z drugiej strony, w ewentualnym postępowaniu odwoławczym także funkcjonariusz w żaden sposób nie może potwierdzić, że poczyniony w notatce zapis oddaje faktyczną treść wypowiedzi cudzoziemca i zawiera wszystkie istotne w sprawie informacje. W konsekwencji dokument ten ma niewielką moc dowodową, choć odgrywa kluczową rolę dla możliwości złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o podjęcie inicjatywy legislacyjnej koniecznej do wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji, które ustanowią zasadę protokołowania rozmów przeprowadzanych z cudzoziemcami w ramach kontroli granicznej II linii. Poprosił także o szczegółowe ustosunkowanie się do przedstawionych w niniejszym wystąpieniu postulatów oraz uwag i opinii.