Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mniejsza przewlekłość postępowań legalizacyjnych, skrócenie czasu rozpatrywania spraw i konieczność wprowadzenia edukacji antydyskryminacyjnej do programu szkół
• Takie m.in. postulaty RPO zgłasza MSWiA przy ocenie dokumentu "Polityka migracyjna PolskI". 
• Brakuje w niej zaś podkreślenia gwarancji dostępu do procedury rozpatrzenia wniosku o ochronę międzynarodową dla osób, które deklarują taki zamiar na granicy RP
• Z kolei w projekcie noweli ustawy o cudzoziemcach Rzecznik kwestionuje wydłużenie do 10 lat maksymalnego zakazu ponownego wjazdu do Polski i strefy Schengen
• Krytycznie ocenia także skrócenie do 7 dni terminów odwołania od decyzji m.in. o zobowiązaniu do powrotu, zgody na pobyt humanitarny lub tolerowany

Konstytucyjnym obowiązkiem Rzecznika Praw Obywatelskich jest stałe monitorowanie stanu przestrzegania i realizacji praw i wolności przysługujących również cudzoziemcom. Kwestia polityki migracyjnej zawsze budziła szczególne zainteresowanie Rzecznika, a problem braku kompleksowej strategii państwa polskiego co migracji był wielokrotnie sygnalizowany MSWIA.

"Polityka migracyjna Polski" - ocena RPO

Przygotowana przez MSWiA „Polityka migracyjna Polski – kierunki działań 2021-2022” ma charakter ramowy, a przedstawione w nim kierunki działania mają charakter ogólny. Niemniej już na tym etapie niektóre punkty dokumentu budzą zaniepokojenie RPO. Są to m.in:

Przewlekłość postępowań legalizacyjnych

Polityka migracyjna, w przedstawionej do konsultacji wersji, w zasadzie pomija temat przewlekłości postępowań legalizacyjnych cudzoziemców - tak przed wojewodami, jak i Urzędem ds. Cudzoziemców. Wspomina jedynie o poprawie efektywności systemu legalizacji. Trudno przyjąć, aby jakakolwiek polityka migracyjna w obszarze legalizacji pobytu i zatrudnienia okazała się skuteczna bez wcześniejszego rozwiązania problemu niewydolności systemu wydawania zezwoleń pobytowych i przewlekłości postępowań.

Polityka powrotowa

Twórcy polityki migracyjnej proponują powierzenie Komendantowi Głównemu Straży Granicznej zadań związanych z rozpatrywaniem odwołań od decyzji organu I instancji w sprawach zobowiązania cudzoziemca do powrotu, które dotychczas spoczywały na Szefie Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Do zadań SG należy zaś przede wszystkim ochrona granicy państwowej, kontrola ruchu granicznego oraz zapobieganie i przeciwdziałanie nielegalnej migracji. Powierzenie zatam SG zadania orzekania o prawach i wolnościach człowieka -a do tego sprowadza się np. badanie w postępowaniu o zobowiązanie do powrotu przesłanek udzielenia zgody na pobyt humanitarny - rodzi pewne ryzyko związane z właściwym wyważeniem interesu publicznego, jakim jest ochrona granic i przeciwdziałanie nieuregulowanym migracjom, z interesem człowieka, poszanowaniem jego praw i wolności.

Inną, niepokojącą propozycją jest skrócenie czasu rozpatrywania spraw, w których rozstrzygnięcia – ze względu na charakter pobytu cudzoziemców – powinny zapadać niezwłocznie. Skrócenie terminu dobrowolnego powrotu cudzoziemca czy terminu na wniesienie odwołania z obecnie obowiązujących 14 dni nie przyspieszy znacząco postępowania, a jedynie ograniczy stronie możliwość zapoznania się z decyzją, skorzystania z ewentualnej pomocy prawnej i wniesienia skutecznego odwołania.

Ochrona międzynarodowa

W polityce migracyjnej brakuje podkreślenia gwarancji dostępu do procedury rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej dla osób, które deklarują zamiar złożenia takiego wniosku podczas odprawy na przejściu granicznym.

Problem ten był przedmiotem licznych interwencji i wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich. Gwarancje te, nawet na tak ogólnym poziomie, jakim jest analizowana polityka migracyjna, powinny bezpośrednio odnosić się do postępowania Straży Granicznej, sposobu dokumentowania tzw. rozpytań podczas odpraw granicznych i obowiązku odnotowywania przez funkcjonariuszy SG każdej deklaracji cudzoziemca świadczącej o zamiarze poszukiwania w Polsce ochrony międzynarodowej.

Integracja cudzoziemców

Kwestia integracji cudzoziemców jest szczególnie ważnym aspektem polityki migracyjnej. Powinna się ona opierać na platformie współpracy pomiędzy migrantami a państwem przyjmującym. Pożądana wydaje się sugerowana w dokumencie decentralizacja zadań związanych z realizacją procesu integracji, a przede wszystkim zaangażowanie w ten proces samorządu terytorialnego.

Rzecznik docenia propozycję opracowania i wdrożenia programów integracyjnych dla cudzoziemców, którzy nie są beneficjentami ochrony międzynarodowej, obejmujących naukę języka polskiego i szeroko rozumianą wiedzę o Polsce, które będą realizowane na zasadach dobrowolności i zaangażowania, także finansowego, cudzoziemca. Założenie, że „wiedza i umiejętności oferowane w ramach ww. programów docelowo znajdą odzwierciedlenie w wymaganiach stawianych cudzoziemcom ubiegającym się o długoterminowe zezwolenia pobytowe i o obywatelstwo polskie” stoi w sprzeczności z dobrowolnością udziału w takim programie.

Dokument nie wspomina o konieczności wprowadzenia do programu nauczania w szkołach edukacji antydyskryminacyjnej. Edukacja jest podstawą przeciwdziałania nietolerancji, nie tylko wśród objętych nią dzieci i młodzieży, ale także ich rodzin. Polska szkoła nie zapewnia obecnie odpowiedniej wiedzy na temat równego traktowania i przeciwdziałania dyskryminacji, a tym samym przygotowania do funkcjonowania w społeczeństwie wielokulturowym. Do podjęcia działań w tym kierunku obliguje zobowiązanie do poszanowania międzynarodowych standardów demokratycznego państwa prawa, w którym określa się wolę i rzeczywiste działania państwa w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji, rasizmowi oraz innym postawom ksenofobicznym.

Uwagi RPO  nt. projektu nowelizacji ustawy o cudzoziemcach 

W odpowiedzi na pismo MSWiA RPO przedstawił uwagi na temat projektu zmiany ustawy o cudzoziemcach i innych ustaw. Niektóre z proponowanych zmian w ocenie RPO mogą wywołać szczególnie negatywne skutki wobec cudzoziemców.  

Skrócenie do 7 dni terminów na wniesienie odwołania od niektórych decyzji, w tym zobowiązania do powrotu, zgody na pobyt humanitarny, zgody na pobyt tolerowany

Ta zmiana znacznie utrudni cudzoziemcowi skorzystanie z  prawa do wniesienia środka odwoławczego. Trudno uzasadnić skrócenie terminu o połowę w stosunku do obowiązującego terminu czternastodniowego, który ustawodawca uznał za odpowiedni w większości spraw administracyjnych dotyczących obywateli polskich. A im łatwiej wszak poruszać się w rodzimym systemie prawnym. Czas jest niezbędny, aby zapewnić cudzoziemcowi możliwość zapoznania się z orzeczeniem, skorzystanie z pomocy tłumacza lub pomocy prawnej, a także prawo do skorzystania ze skutecznego środka odwoławczego. 

Wydłużenie maksymalnego okresu zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen z 5 do 10 lat

To mocna ingerencja w prawa i wolności - bez przedstawienia podstaw faktycznych stronie postępowania. Godzi to w standardy wyznaczane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z którymi cudzoziemiec, co do którego ma zostać wydana decyzja na podstawie materiałów niejawnych, ma prawo do dostatecznego poinformowania o podstawach faktycznych tej decyzji.

Skrócenie terminu dobrowolnego powrotu cudzoziemca z co najmniej 15 na co najmniej 8 dni oraz wprowadzenie terminu wnioskowania o pomoc w dobrowolnym powrocie 

8 dni może nie wystarczyć do organizacji dobrowolnego powrotu. Może dojść konfliktu terminów w sytuacji, gdyby cudzoziemiec chciał wnioskować o udzielenie pomocy w dobrowolnym powrocie – musiałby zrobić to już po upływie jednego dnia od otrzymania decyzji określającej ośmiodniowy termin dobrowolnego wyjazdu. Zgodnie z ww. przepisem, wniosek o udzielenie pomocy w dobrowolnym powrocie należy złożyć nie później niż 7 dni przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu określonego w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Cudzoziemiec wciąż miałby siedem dni na wniesienie odwołania od decyzji. Może to negatywnie wpłynąć na jego prawo do efektywnego skorzystania ze środka odwoławczego.

Podniesienie opłaty skarbowej za wydanie decyzji o cofnięciu zakazu ponownego wjazdu z 10 do 350 zł

Zmiana uzasadniona jest porównaniem do opłaty skarbowej pobieranej za udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, która wynosi w niektórych przypadkach 340 zł. Projektodawca zdaje się zapominać, że jedną z przesłanek cofnięcia zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP  i innych państw obszaru Schengen są względy humanitarne – dlatego ten argument wydaje się nietrafiony. Należałoby wręcz rozważyć zwolnienie z opłaty bądź pozostawienie jej na aktualnym poziomie.

Zapewnienie udziału RPO w czynnościach związanych z doprowadzeniem cudzoziemca do granicy w związku z przymusowym wykonaniem decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu

W przyszłości może to spowodować problemy wykładni systemowej przepisów. Obecnie uprawnienie RPO do obecności podczas czynności wynika bezpośrednio z ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Ważne, aby potwierdzenie tego uprawnienia w przepisach ustawy o cudzoziemcach nie wpłynęło na wykładnię zawężającą przepisów ustawy o RPO. Artykuł powinien zostać uzupełniony o uprawnienia związane z wykonywaniem tej funkcji określone w art. 13 ust. 1a ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, tj. prawo do rozmowy z każdą inną osobą biorącą udział w realizacji operacji powrotowej, jak również prawo do rejestracji dźwięku lub obrazu za zgodą osób, które będą rejestrowane. Natomiast projektowany przepis powinien określać jedynie zasady, na których Rzecznik może wziąć udział w czynnościach. 

XI.071.15.2021, XI.540.55.2021