Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Straż Graniczna nie będzie protokołować rozmów z cudzoziemcami, którzy np. na przejściu granicznym w Terespolu chcą złożyć wniosek o status uchodźcy
• Wynika tak z odpowiedzi MSWiA dla RPO,  który wskazywał, że cudzoziemcy często nie mają możliwości złożenia takiego wniosku i są zawracani na Białoruś
• Rzecznik wnosił, by rozmowy z nimi funkcjonariuszy SG były protokołowane według formularza z pytaniem, czy dana osoba chce wnosić o status uchodźcy; dziś sporządza się z tego jedynie lakoniczną notatkę
• Na żadnym przejściu granicznym nie prowadzi się przesłuchań cudzoziemców, dokumentowanych protokołem - odpowiada MSWiA; nie przewiduje tego kodeks graniczny Schengen

Od 2015 r. do Rzecznika Praw Obywatelskich stale wpływają skargi od cudzoziemców, którym Straż Graniczna w Terespolu odmawia prawa wjazdu.

Chodzi głównie o rodziny z dziećmi, przede wszystkim z Czeczenii i Tadżykistanu, ktore nie mają dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, ale zgłaszają chęć ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. Strażnicy nie pozwalają im na złożenie wniosku i cofają ich na Białoruś.

RPO chce poprawy prawa

Tymczasem każdy, kto zgłosi zamiar złożenia takiego wniosku, powinien być wpuszczony do  Polski, a SG jest zobowiązana  przyjąć wniosek. Inaczej nie da się zrealizować Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. Zgodnie z  nią prawo do ubiegania się o status uchodźcy gwarantuje art. 56 ust. 2 Konstytucji RP.

Przedstawiciele RPO kilka razy wizytowali przejście w Terespolu, obserwując tzw. kontrolę II linii. Są tam prowadzane są rozmowy z cudzoziemcami, którzy mogą deklarować chęć ubiegania się o ochronę.  Potwierdzono przypadki niewpuszczania cudzoziemców, deklarujących zamiar złożenia wniosku. Według wizytujących, nie wszystkie informacje podawane przez cudzoziemców były odnotowywane w notatkach. Nie zapisywano np. słów  świadczących o zamiarze ubiegania się o ochronę. Brak zaś formalnego potwierdzenia, że taka deklaracja padła, skutkował decyzją o odmowie wjazdu.

Już w 2017 r. Adam Bodnar pisał do MSWiA by wprowadzono zasadę protokołowania tych rozmów i ustanowienie jednolitego formularza - z   pytaniem o zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę. Według RPO tylko taka forma, z obowiązkiem odczytania protokołu i przedłożenia go cudzoziemcowi do podpisu, gwarantuje, że każda wypowiedź świadcząca o zamiarze wystąpienia o ochronę zostanie utrwalona i spowoduje przyjęcie wniosku.

Postulat ten nie został uwzględniony. Mimo to RPO prowadził stały monitoring sytuacji w Terespolu. Wciąż wpływały bowiem skargi, w których kolejni cudzoziemcy opisywali nieudane próby złożenia wniosku o ochronę. Powtórna wizytacja RPO z 15 maja 2018 r. potwierdziła potrzebę stworzenia prawnych gwarancji dostępu cudzoziemców do procedur rozpatrzenia wniosku. Ani  prawo, ani praktyka postępowania SG takich gwarancji nie zapewniają. Rozmowy z cudzoziemcami są dokumentowane wyłącznie w formie notatki, której treść całkowicie zależy od funkcjonariusza.

Według RPO konsekwencją jest ograniczona skuteczność odwołań cudzoziemców od decyzji Komendanta Placówki SG o odmowie wjazdu. Wnoszący odwołanie nie ma bowiem żadnych dowodów na to, jakie informacje rzeczywiście przekazał, a tym samym nie ma realnych szans na podważenie wiarygodności notatki.

SG wskazywała, że większość cudzoziemców, którzy 15 maja 2018 r. wjechali do Polski i złożyli wnioski o ochronę, wkrótce potem opuściła nasz kraj. W ocenie SG ma to świadczyć o instrumentalnym wykorzystywaniu przez cudzoziemców procedury uchodźczej. RPO nie podziela tej opinii, a sam  fakt wyjazdu nie świadczy o bezprzedmiotowości obaw cudzoziemców przed prześladowaniami w kraju pochodzenia. Nie uzasadnia też twierdzenia, że w dniu przekroczenia granicy nie zamierzali ubiegać się o ochronę przed nimi.

RPO powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego  z 17 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 2766/17), który oddalił skargę SG od wyroku uchylającego  decyzje w sprawie odmowy prawa wjazdu do Polski. NSA uznał, że SG nie mogła poprzestać tylko na notatce. Zdaniem sądu, ewentualny zamiar złożenia wniosku o ochronę nie może być ustalany na podstawie lakonicznej notatki. Aby móc ustalić, czy cudzoziemiec rzeczywiście nie spełnia warunków do wjazdu, SG musi przeprowadzić wywiad, z którego powinien powstać protokół – wskazał NSA. 

24 września 2018 r. RPO wystąpił do ministra Joachima Brudzińskiego o podjęcie odpowiedniej inicjatywy legislacyjnej.

MSWiA: protokołowania nie przewiduje kodeks graniczny Schengen

- Odnosząc się do postulatu Pana Rzecznika dotyczącego wprowadzenia regulacji, które ustanowią zasadę protokołowania rozmów przeprowadzanych na II linii kontroli granicznej, uprzejmie wyjaśniam, że czynności przeprowadzane na II linii są czynnościami wchodzącymi w skład kontroli granicznej i nie noszą znamion postępowania administracyjnego, w którym ma zastosowanie przesłuchanie strony - odpowiedziała RPO 29 października 2018 r. wiceminister Renata Szczęch. Na żadnym przejściu granicznym podczas kontroli granicznej nie prowadzi się przesłuchań cudzoziemców dokumentowanych protokołem przesłuchania - dodała.

Działania wobec cudzoziemców w trakcie odprawy granicznej są uregulowane w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z  9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Procedura II linii jest uregulowana wyłącznie w tym akcie. Ustawa z 2013 r. o cudzoziemcach, która określa zasady związane z przekraczaniem granicy państwowej, nie zawiera przepisów dotyczących tych etapów kontroli.

Przepisy kgS dotyczą jednakowo wszystkich państw obszaru Schengen, wobec czego muszą one być jednolicie przez nie stosowane. Z tego względu niedopuszczalne jest stosowanie przepisów prawa krajowego w zakresie szerszym niż wskazane jest w kgS – wskazała wiceminister. Tym samym organ nie ma prawa do samodzielnego uzupełniania zasad ustanowionych w kgS poprzez stosowanie ogólnej procedury administracyjnej i przeprowadzenia przesłuchania, którego nie przewidują przepisy tego rozporządzenia.

W odpowiedzi MSWiA podkreślono, że notatka służbowa jest sporządzana przez SG wyłącznie wtedy, gdy cudzoziemiec nie ma dokumentu uprawniającego do wjazdu i nie deklaruje chęci ubiegania się o ochronę. Dołączenie jej do akt sprawy ma jedynie rolę informacyjną i dowodzi, że organ dochował staranności w zakresie precyzyjnego i pełnego określenia w sposób zindywidualizowany powodu wjazdu cudzoziemca.

Nawiązując do wyroku NSA, Renata Szczęch stwierdziła, że nie stanowi on źródła prawa i nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Wiąże zaś strony postępowania w  konkretnej sprawie.

Wiceminister podkreśliła, że prawo do poszukiwania ochrony międzynarodowej nie jest równoznaczne z prawem wyboru państwa, które takiej ochrony może udzielić. Cudzoziemiec zmuszony do opuszczenia swojego kraju ma prawo poszukiwać ochrony w pierwszym bezpiecznym kraju, do jakiego przybywa. Tym samym nie jest to prawo do dalszej migracji, wynikającej np. z oceny realnych możliwości finansowych oferowanych przez system socjalny danego państwa. Na tej podstawie został oparty tzw. system dubliński, umożliwiający ustalenie, które państwo w przypadku danego cudzoziemca jest państwem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Złożenie takiego wniosku w jednym z państw, a następnie dalsza migracja do innego państwa jest ewidentnym nadużyciem procedury uchodźczej - wskazała Renata Szczęch.

XI.543.13.2018