Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Cztery obszary wymagające pilnych działań, aby położyć kres naruszeniom praw człowieka na granicach Europy, wymienia m.in. wobec Polski raport Komisarz Praw Człowieka Rady Europy
• Chodzi m.in. o eliminację tzw. pushbacków, czyli zawracania migrantów i potencjalnych uchodźców do linii granicy
• RPO Marcin Wiącek zwraca się do premiera Mateusza Morawieckiego o wdrożenie przez Polskę rekomendacji raportu Dunji Mijatović i poprawę  stanu przestrzegania praw człowieka na granicy polsko-białoruskiej
• AKTUALIZACJA: Zbyteczne jest zalecenie dodatkowych zasad co do sposobu postępowania z osobami przekraczającymi granicę w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Takie gwarancje zostały ujęte w obowiązujących przepisach prawa – odpowiada MSWiA 

7 kwietnia 2022 r. biuro Komisarz Praw Człowieka RE opublikowało raport pt. „Wypchnięci poza granice. Cztery obszary wymagające pilnych działań, aby położyć kres naruszeniom praw człowieka na granicach Europy”. To zbiór rekomendacji  w celu eliminacji  dokonywanych przez niektóre państwa Rady Europy, w tym – co RPO stwierdza  z przykrością – również Polskę, tzw. pushbacków, czyli zawróceń migrantów i potencjalnych uchodźców do linii granicy.    

Dokument  powstawał w cieniu wojny w Ukrainie i opuszczenia jej przez ponad 4 miliony osób, które znalazły schronienie w państwach europejskich, w tym w największej liczbie w Polsce. Jak wskazano w raporcie, pozytywna reakcja społeczeństw europejskich na przyjęcie obywateli Ukrainy kontrastuje z powszechnymi naruszeniami praw człowieka, jakich w ostatnich kilku latach dopuszczały się wskazane w raporcie państwa Rady Europy wobec osób zamierzających ubiegać się o ochronę międzynarodową oraz pozostałych migrantów. 

Polska została wymieniona w raporcie jako jedno z państw stosujących procedurę „pushbacków” wobec przekraczających granicę polsko-białoruską w miejscu do tego nieprzeznaczonym. 

Nie mogąc się nie zgodzić z oceną Komisarz Praw Człowieka RE, że główna odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów związanych z zawracaniem cudzoziemców spoczywa na rządach i odpowiednich służbach państw Rady Europy, RPO uznał za konieczne zwrócenie się do premiera z apelem o niezwłoczne wdrożenie przez Polskę rekomendacji przedstawionych w raporcie. 

Wymienia on osiem głównych zaleceń, w tym cztery skierowane do rządów. RPO odnosi się do dwóch z tych rekomendacji, co nie oznacza, że pozostałe są mniej istotne. 

Przestrzeganie, w dobrej wierze, zobowiązań prawnych, w prawie i praktyce wobec uchodźców, osób ubiegających się o ochronę międzynarodową i migrantów na granicach

Według rekomendacji Komisarz Praw Człowieka RE, zobowiązania prawne państw członkowskich powinny być przestrzegane poprzez m.in. powstrzymanie się od odsyłania osób przez granice bez zastosowania wobec nich zindywidualizowanej procedury. Jest to konieczne, aby zapobiec naruszeniu zasady non-refoulement, zakazu wydaleń zbiorowych lub prawa do skutecznych środków odwoławczych. 

Należy zatem odstąpić od przyjmowania takich regulacji prawnych lub polityk, które umożliwiają odsyłanie osób bez zapewnienia im dostępu do indywidualnej procedury. Jednocześnie w raporcie zalecono prowadzenie skutecznych i niezależnych dochodzeń w sprawie wszystkich zarzutów dotyczących przemocy wobec uchodźców i migrantów, umożliwiających karanie winnych i wypłacanie ofiarom odszkodowań, a także wydanie jasnych i wiążących przepisów oraz zasad postępowania dla organów odpowiedzialnych za kontrolę graniczną, co do sposobu postępowania z osobami przekraczającymi granicę w miejscach do tego nieprzeznaczonych, zapewniających poszanowanie praw człowieka i standardów ochrony praw uchodźców. 

Zdaniem Pani Komisarz, ten drugi cel można osiągnąć poprzez m.in. niepodejmowanie decyzji o wydaleniu lub zawróceniu cudzoziemca bez wcześniejszej, indywidualnej identyfikacji jego przypadku i bez zapewnienia mu możliwości przedstawienia powodów przemawiających przeciwko deportacji, jak również bez możliwości skutecznego odwołania się od takiej decyzji. A wszystkim osobom, które chcą złożyć wniosek o ochronę międzynarodową należy zapewnić dostęp do sprawiedliwej i skutecznej procedury uchodźczej obwarowanej odpowiednimi gwarancjami (w tym dostępem do informacji, tłumaczy i pomocy prawnej). 

Przed decyzją o wydaleniu lub zawróceniu należy ponadto rozważyć okoliczności, w jakich znajdą się osoby zawrócone. Zdaniem Pani Komisarz, należy ustalić, czy osoby te będą miały dostęp do żywności, wody i doraźnej opieki zdrowotnej. W przypadku zaś, gdy takie podstawowe potrzeby nie będą zaspokojone, należy powstrzymać się od wydalenia lub zawrócenia.

W raporcie zwrócono także uwagę, że stosując „pushbacki”, państwa członkowskie narażają się na ryzyko naruszenia zasady non-refoulement, która jest silnie zakorzeniona w międzynarodowych instrumentach prawnych, zwłaszcza w art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. Zabrania ona stronom Konwencji zawracania uchodźców (w tym osób ubiegających się o ochronę) do miejsca, w którym groziłyby im prześladowania. 

W tym kontekście RPO przypomina, że wielokrotnie przedstawiał organom władzy publicznej krytyczne stanowisko dotyczące wprowadzonych do polskiego porządku prawnego w sierpniu i październiku 2021 r. - a nieznanych wcześniej polskiemu prawu - procedur zawracania cudzoziemców do linii granicy, w kontekście trwającego od sierpnia kryzysu na naszej wschodniej granicy - na Białoruś oraz wydawania przez komendantów placówek Straży Granicznej postanowień o opuszczeniu terytorium RP, których wykonanie również powoduje zawrócenie cudzoziemca na białoruską stronę granicy.

Rzecznik podtrzymuje opinię z wcześniejszych wystąpień, że obie procedury zawróceń cudzoziemców są sprzeczne z Konwencją Genewską, prawem unijnym i krajowym, m.in. z art. 56 ust. 2 Konstytucji.

Zastosowanie którejkolwiek z tych procedur sprawia, że osoby przekraczające granicę w miejscu do tego nieprzeznaczonym są właściwie pozbawione szans na skuteczne złożenie wniosku o ochronę międzynarodową. Dlatego wdrożenie zaleceń z raportu Pani Komisarz, w zakresie przestrzegania przez państwa członkowskie swoich zobowiązań prawnych, jest koniecznością. Umożliwi to poszanowanie praw osób poszukujących ochrony międzynarodowej m.in. poprzez tymczasowe, na czas trwania postępowania o udzielenie ochrony, wpuszczenie ich na terytorium Polski i przyjęcie od nich przez odpowiednich wniosków.  

Podjęcie działań w celu zwiększenia przejrzystości i odpowiedzialności w odniesieniu do praktyk kontroli granicznej

W raporcie nacisk został położony nie tylko na wzmocnienie działań w zakresie monitoringu granic prowadzonych przez krajowe instytucje praw człowieka, jak Rzecznik Praw Obywatelskich czy krajowe mechanizmy prewencji, ale również na uznaniu ważnej roli, jaką pełnią społeczeństwa obywatelskie, indywidualni obrońcy praw człowieka oraz dziennikarze pracujący w sferze ochrony praw migrantów i uchodźców. 

W tym zakresie rekomendowane jest, aby państwa członkowskie zaprzestały wszelkich działań sądowych, administracyjnych lub innych, prowadzonych wobec takich osób w związku z ich aktywnością na rzecz ochrony praw migrantów oraz szybko i zdecydowanie reagowały w przypadku powzięcia wiadomości o groźbach lub użyciu przemocy wobec nich. 

Komisarz opowiada się również za zniesieniem przeszkód prawnych, administracyjnych i praktycznych, które nadmiernie ograniczają lub utrudniają pracę krajowych instytucji praw człowieka, organów międzynarodowych, organizacji pozarządowych i mediów działających na terenach przygranicznych i zajmujących się kwestiami związanymi z kontrolą graniczną. 

Rekomendacje odnoszą się zatem również do szeroko rozumianego monitoringu granicy. Jest to szczególnie ważne w przypadku kryzysu humanitarnego na granicy polsko-białoruskiej, gdzie ruch migracyjny odbywa się przez tzw. zieloną granicę i z tego powodu nie jest poddawany kontroli granicznej. 

Aktualnie jedynym podmiotem działającym na rzecz praw człowieka, dopuszczonym przez władze do monitorowania działań SG w stosunku do cudzoziemców na granicy białoruskiej jest i pozostaje Rzecznik Praw Obywatelskich. Z możliwości monitorowania sytuacji na miejscu Rzecznik korzystał od początku kryzysu. Przedstawiciele RPO w zasadzie w każdym tygodniu, począwszy od końca sierpnia 2021 r. do lutego 2022 r., wizytowali granicę polsko-białoruską, przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w jednostkach SG, dostarczali pomoc humanitarną dla cudzoziemców, a także podejmowali interwencje w terenie. W jednej z wizytacji, poza strefą objętą ograniczeniami w poruszaniu się, brała udział także komisarz Dunja Mijatović.

Dostępu do obszaru dotkniętego kryzysem humanitarnym pozbawione zostały m.in. organizacje pozarządowe odgrywające kluczową rolę w systemie rejestrowania i raportowania przypadków naruszania praw człowieka, czy przedstawiciele mediów, którzy nierzadko je ujawniają.

Wprowadzenie tych regulacji było przedmiotem wystąpień RPO do premiera  i Senatu. Negatywnie oceniał on m.in. istotne ograniczenie prawa jednostki do swobodnego przemieszczania się, wyrażonego w art. 52 ust. 1 Konstytucji, czy niewymienienie wśród osób wyłączonych spod zakazu przebywania na tym terenie dziennikarzy.

Marcin Wiącek zwraca się do premiera  o szczegółową analizę raportu. Prosi o odniesienie się do uwag zawartych w obu dokumentach oraz poinformowanie o planowanych czynnościach, które będą zmierzać do wdrożenia przez Polskę ujętych w raporcie rekomendacji i poprawy stanu przestrzegania praw człowieka na granicy polsko-białoruskiej.

Odpowiedź Bartosza Grodeckiego, podsekretarza stanu w MSWiA

Na wstępie należy podkreślić, że Straż Graniczna (SG) w trakcie wykonywania obowiązków służbowych bezwzględnie przestrzega przepisów prawa stanowionego wobec osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w Polsce. Ponadto, SG jest zobligowana do ochrony nienaruszalności granic zewnętrznych Unii Europejskiej na mocy prawa wspólnotowego poprzez stosowanie zapisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (Kodeks graniczny Schengen), ustanawiającego wspólne zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium państw grupy Schengen, których egzekwowanie należy do obowiązków tej formacji. 

Cudzoziemcy nielegalnie przekraczający granicę dążą do uniknięcia kontroli, łamiąc tym samym zasady jej przekraczania. Niemniej SG działa na podstawie i w ramach obowiązujących przepisów prawa. Nie prowadzi postępowań w sprawie zbiorowych wydaleń, co więcej, nie stosuje również takiej praktyki. Zawrócenie do linii granicy państwowej jest zdarzeniem unormowanym w polskich przepisach prawa i podlega realizacji wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych.

Migranci dokonujący prób nielegalnego przekroczenia granicy polsko-białoruskiej korzystają z pomocy osób i instytucji organizujących „białoruski szlak przemytniczy”. Agencje turystyczne bądź przemytnicy pomagają w uzyskaniu białoruskiej wizy turystycznej oraz w przelocie do Mińska, skąd cudzoziemcy docierają do granicy z Polską. Warto w tym miejscu podkreślić, że z punktu widzenia międzynarodowej ochrony uchodźców migranci korzystający z białoruskiego zaproszenia trafiają do państwa bezpiecznego, które jest sygnatariuszem Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. Powyższe okoliczności wskazują, że cudzoziemcy przebywający na granicy polsko-białoruskiej świadomie uczestniczą w zorganizowanym procederze kupowania przemytu. W przypadku faktycznego zainteresowania ubieganiem się o ochronę międzynarodową powinni oni udać się do wyznaczonych przejść granicznych.

Natomiast spośród tych, którzy zdecydowali się złożyć wniosek o ochronę międzynarodową w Polsce większość nie jest zainteresowana kontynuowaniem procedury uchodźczej. Nie czekając na zakończenie procedury w polskim urzędzie uciekają do Europy Zachodniej. Przykładem są cudzoziemcy będący w procedurze udzielania ochrony międzynarodowej, którzy w ramach pomocy instytucjonalnej zostali przekazani pod opiekę Fundacji „DIALOG”. Po ucieczce z terytorium Polski są aktualnie identyfikowani przez służby graniczne państw członkowskich, głównie na terytorium Niemiec.

Odnosząc się do postępowania względem cudzoziemców ujawnionych bezpośrednio po przekroczeniu granicy państwowej wbrew przepisom prawa należy wskazać, że przedmiotowa procedura znajduje oparcie w art. 303 ust. 1 pkt 9a w zw. z art. 303b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach  oraz w § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych. Doprowadzenia do linii granicy państwowej są realizowane wobec cudzoziemców, którzy nie deklarują woli ubiegania się o ochronę międzynarodową na terytorium Polski.

Natomiast w przypadku, gdy cudzoziemiec zadeklaruje zamiar bądź złoży wniosek o udzielenie takiej ochrony, organ SG ma bezwzględny obowiązek odstąpienia od realizacji postanowienia, musi przyjąć wniosek oraz przekazać go, wraz z dokumentem podróży cudzoziemca do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. 

Nadmieniam, że przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie przewidują możliwości odstąpienia od tych czynności. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, jakoby cudzoziemcy byli pozbawiani prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, takie uprawnienie ma bowiem każdy cudzoziemiec niezależnie od tego czy został ujęty po nielegalnym przekroczeniu polskiej granicy czy też stawił się do organu SG wewnątrz kraju.

W kontekście opisanej powyżej procedury opuszczenia terytorium Polski, ustawa o cudzoziemcach zawiera również gwarancje poszanowania praw cudzoziemca, w tym prawa do zaskarżenia postanowienia o opuszczeniu terytorium Polski przez wniesienie zażalenia.

Ponadto, każdorazowo cudzoziemiec jest pouczany w języku dla niego zrozumiałym o przysługujących mu prawach i obowiązkach, w tym prawie i sposobie zaskarżenia danej czynności, jak również o prawie do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. Jeżeli nie włada językiem polskim, SG zapewnia realizację czynności przy udziale tłumacza.

W związku z powyższym zalecenie dotyczące opracowania dodatkowych przepisów oraz zasad postępowania organów odpowiedzialnych za kontrolę graniczną, zapewniających poszanowanie praw człowieka i standardów ochrony praw uchodźców, w odniesieniu do sposobu postępowania z osobami przekraczającymi granicę w miejscach do tego nieprzeznaczonych jest zbyteczne. Takie gwarancje zostały ujęte w obowiązujących przepisach prawa. 

Warto ponownie zaznaczyć, że SG każdą sytuację rozpatruje indywidualnie, przy jednoczesnym stosowaniu przepisów i zobowiązań międzynarodowych, które ma obowiązek respektować.

Odnosząc się do kwestii stosowania przez Polskę zasady non-refoulement należy stwierdzić, że funkcjonariusze SG przed wydaniem i realizacją zarówno decyzji o zobowiązaniu do powrotu, jak i postanowienia o opuszczeniu przez cudzoziemca terytorium Polski, w przypadku przekroczenia granicy państwowej wbrew przepisom prawa, każdorazowo badają stan faktyczny, w tym indywidualne przesłanki, które mogłyby stać na przeszkodzie w realizacji opuszczenia terytorium Polski. Podkreślenia wymaga fakt, że Republika Białorusi nie jest państwem dotkniętym wojną.

Dodatkowo należy wskazać, że zawracanie do linii granicy państwowej jest przeprowadzane w asyście funkcjonariuszy SG w sposób zapewniający bezpieczeństwo cudzoziemca oraz poszanowanie jego praw i godności. Również miejsce, gdzie jest dokonywane zawrócenie, jest wybierane w taki sposób, aby realizacja postanowienia nie zagrażała bezpieczeństwu cudzoziemców. 

Przedmiotowa procedura nie narusza przepisów Konwencji genewskiej oraz stanowi adekwatny i proporcjonalny środek pozwalający zarządzać nielegalną migracją na Polskiej granicy państwowej.

Jednocześnie uprzejmie informuję, że 30 czerwca 2022 r. upłynął termin obowiązywania zakazu przebywania w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi wprowadzony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi.

Powyższe wynika z faktu, że obecnie jest odnotowywana zdecydowanie mniejsza liczba zdarzeń związanych z presją migracyjną na polsko-białoruskim odcinku granicy państwowej, a także z uwagi na końcowy etap prac nad barierą techniczną, Komendant Podlaskiego Oddziału SG, w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z dnia 29 października o budowie zabezpieczenia granicy państwowej, wystąpił do Wojewody Podlaskiego o wprowadzenie zakazu przebywania w odległości 200 m od linii granicy państwowej, celem zapewnienia dalszej realizacji ww. inwestycji, tj. elementów zabezpieczenia elektronicznego.

Wojewoda Podlaski 15 czerwca 2022 r. wydał rozporządzenie nr 3/2022 w sprawie wprowadzenia zakazu przebywania na obszarze 200 m od linii granicy państwowej, obowiązujący w okresie od 1 lipca r. do 15 września 2022 r.

Nielegalna migracja, z jaką mamy obecnie do czynienia na granicy z Białorusią, jest wynikiem prowadzonej przez władze Białorusi wojny hybrydowej, celującej w osłabienie państw europejskich. Konkluzja, zgodnie z którą Polska powinna świadomie zezwolić na nielegalną migrację z terytorium Białorusi, jest de facto wyrazem oczekiwania na realizację zaplanowanych przez władze tego państwa działań, zmierzających do naruszenia suwerenności terytorialnej, do czego - jako stanowiącego poważne zagrożenie - służby naszego państwa nie mogą dopuścić.

XI.543.238.2022