Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił 15 września 2022 r. skargi Rzecznika Praw Obywatelskich oraz pełnomocnika pochodzącej z Iraku siedmioosobowej rodziny na zawrócenie do linii granicy państwowej (tzw. pushback)
• Sąd uznał zawrócenie cudzoziemców za sprzeczne z przepisami prawa krajowego, w tym z Konstytucją RP, oraz wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi
• AKTUALIZACJA: W pisemnym uzasadnieniu wyroku WSA szerzej wskazuje obowiązki Straży Granicznej wynikające z norm rangi ustawowej i międzynarodowej, z którymi nie da się pogodzić stosowania procedury pushback na podstawie rozporządzenia

Do ujęcia i zawrócenia cudzoziemców doszło 27 września 2021 r. W czynnościach tych uczestniczyli funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w Michałowie. Podstawę zawrócenia stanowił zaś § 3 ust. 2b rozporządzenia MSWiA z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (tzw. rozporządzenie graniczne), który dodany został do rozporządzenia w wyniku nowelizacji przeprowadzonej w sierpniu 2021 r. Zgodnie z nim cudzoziemiec przekraczający w sposób sprzeczny z prawem granicę RP i przebywający w Polsce bez tytułu pobytowego może zostać przez Straż Graniczną zawrócony do granicy państwa i de facto zmuszony do jej przekroczenia bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury administracyjnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich od wejścia w życie tego przepisu w swoich wystąpieniach generalnych kierowanych m.in. do Komendy Głównej Straży Granicznej i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazywał, że wprowadzona w rozporządzeniu granicznym regulacja jest niezgodna z prawem krajowym i międzynarodowym. Podobne argumenty przedstawił w skardze skierowanej do WSA w Białymstoku.

Sąd wszystkie te argumenty podzielił. W uzasadnieniu ustnym WSA uznał m.in., że wprowadzając procedurę zawracania cudzoziemców do linii granicy MSWiA przekroczył upoważnienie ustawowe, gdyż ustawa o ochronie granicy państwowej, wskazana jako podstawa prawa rozporządzenia granicznego, upoważniała Ministra jedynie do zarządzenia czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu na przejściach granicznych. Nie uprawniała natomiast organu do ustanawiania jakiejkolwiek procedury dotyczącej zawracania czy wydalania cudzoziemców z terytorium RP.

Sąd podkreślił przy tym, że sposób postępowania Straży Granicznej w stosunku do cudzoziemców przekraczających granicę nielegalnie i przebywających w Polsce bez tytułu pobytowego uregulowany był – i nadal jest – szczegółowo w przepisach o randze ustawy, tj. w ustawie o cudzoziemcach i ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (w przypadku osób deklarujących chęć ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową). Zdaniem WSA to te przepisy, jako znajdujące się wyżej w hierarchii źródeł prawa niż rozporządzenie graniczne, powinny być przez Straż Graniczną zastosowane wobec zatrzymanych cudzoziemców. 

W tym zakresie sąd administracyjny uznał rozporządzenie graniczne za niekonstytucyjne, ponieważ dotyczy spraw uregulowanych już w ustawach i wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. 

Sąd podzielił też stanowisko RPO, zgodnie z którym stosowanie uregulowanej w rozporządzeniu  granicznym procedury zawracana cudzoziemców do granicy godzi w prawo cudzoziemców do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową (status uchodźcy), a tym samym narusza art. 56 ust. 2 Konstytucji RP i art. 18 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, które prawo to gwarantują.

W ocenie sądu procedura zawracania do granicy jest też sprzeczna z Konwencją genewską dotyczącą statusu uchodźców z 1951 r., której przepisy zabraniają wydalania i zawracania uchodźców do granicy terytoriów, gdzie ich życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo. WSA nie miał przy tym wątpliwości, że Białoruś, na którą zawracani są cudzoziemcy zatrzymywani przez SG na pograniczu polsko–białoruskim, nie jest dla osób zawracanych miejscem bezpiecznym.      

W ślad za argumentacją RPO sąd zauważył też, że uregulowana w rozporządzeniu granicznym procedura nie daje cudzoziemcom szansy na złożenie jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących ich sytuacji, a także pozbawia ich prawa do zaskarżenia samej czynności zawrócenia. Zdaniem Sądu organ, który w niniejszej sprawie dokonał takiego zawrócenia, nie dysponował zatem informacjami o okolicznościach i powodach przybycia cudzoziemców do Polski, a cudzoziemcy nie mieli żadnej możliwości przestawienia swojego stanowiska.  

W podsumowaniu ustnego uzasadnienia sąd zauważył, że nawet kryzys na granicy polsko-białoruskiej, wywołany polityką władz Białorusi, nie zwalnia polskich organów z obowiązku zachowania proporcji między obowiązkiem ochrony granicy i bezpieczeństwa państwa a poszanowaniem praw i wolności człowieka.

Pisemne uzasadnienie wyroku

W pisemnym uzasadnieniu wyroku sąd obszernie przedstawił wzorce postępowania, jakie powinna przyjąć Straż Graniczna w postępowaniu ze skarżącą. Zaznaczył przy tym, że niezależnie od tego, czy zgłosiła ona funkcjonariuszom zamiar złożenia wniosku o ochronę międzynarodową, czy nie – czego nie sposób ustalić na etapie postępowania sądowego – Straż Graniczna zawracając cudzoziemkę na terytorium Białorusi postąpiła niezgodnie z prawem. W obu przypadkach istniały bowiem procedury, które nie zostały dochowane przez funkcjonariuszy. 

Sąd wskazał, że jeżeli skarżąca wyraziła napotkanym funkcjonariuszom wolę uzyskania ochrony międzynarodowej, to Straż Graniczna powinna postępować zgodnie z przepisami Konwencji genewskiej i realizującej jej założenia Ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP – to znaczy umożliwić jej jak najszybsze złożenie wniosku na formularzu, a przede wszystkim, poszanować zakaz wydalenia takiej osoby z kraju.

Na gruncie prawa krajowego zakaz ten manifestuje art. 303 ust. 3 Ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, jeżeli toczy się postępowanie w sprawie udzielenia mu ochrony międzynarodowej. Natomiast zgodnie z art. 330 ust. 1 pkt 1 i 8 u.o.c. wydanej już decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu nie wykonuje się, jeżeli cudzoziemiec choćby zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Od tego momentu cudzoziemiec ma zatem prawo pozostania na terytorium państwa członkowskiego, podczas gdy właściwe organy przeprowadzą postępowanie w przedmiocie udzielenia mu ochrony międzynarodowej lub jej odmowy.

Natomiast w przypadku, gdyby skarżąca nie zadeklarowała zamiaru ubiegania się o taką ochronę, obowiązki Straży Granicznej polegałyby na kontroli legalności jej pobytu, a w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z przepisami, wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania jej i jej małoletnich dzieci do powrotu.

W obu scenariuszach pozycja skarżącej wobec organów państwa byłaby znacznie silniejsza, ponieważ, jak wskazuje sąd, „niezależnie od tego, które z ww. postępowań administracyjnych zostałoby wszczęte, skarżąca uzyskałaby w nim status strony, a tym samym gwarancje procesowe, w tym prawo do czynnego udziału w postepowaniu, obejmujące m.in. prawo do zainicjowania instancyjnej kontroli wydanego aktu”. W stanie faktycznym skarżąca została tych gwarancji zupełnie pozbawiona i nie miała ani wpływu na przebieg czynności Straży Granicznej, ani możliwości odwołania się od nich.

Sąd podkreśla nadto, że przed wykonaniem decyzji o zobowiązaniu skarżącej do powrotu Straż Graniczna zobowiązana byłaby do zbadania z urzędu, czy nie występują w stosunku do niej przesłanki uzasadniające udzielenia jej zgody na pobyt na terytorium RP ze względów humanitarnych lub na pobyt tolerowany. Obie te instytucje są bezpośrednio powiązane z postępowaniem o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu i wraz z instytucją ochrony uzupełniającej (15 u.u.c.o.), której przesłanki rozpatrywane są z urzędu w przypadku niespełnienia wymogów niezbędnych do nadania statusu uchodźcy (a więc w postepowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej) stanowią trzy formy tzw. ochrony subsydiarnej, będącej ochroną dodatkową względem ochrony wynikającej z Konwencji genewskiej.

Dokonanie tych czynności przez Straż Graniczną jest niezbędne dla poszanowania wyrażonej w art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej oraz art. 19 ust. 2 Karty Praw Podstawowych UE zasady non-refoulement. Zgodnie z nią państwo nie może wydalić lub zawrócić uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie mógłby być prześladowany ze względu na swoje cechy lub przynależność do grupy społecznej. Okoliczności te w polskim porządku prawnym weryfikuje się w postępowaniach związanych z udzieleniem ochrony subsydiarnej.

Sąd zauważył, że skoro zasada non-refoulement oparta jest na przepisach prawa międzynarodowego i unijnego, to przepisy prawa krajowego nie mogą wyłączyć jej stosowania – co wynika z hierarchii aktów prawa określonej w rozdziale III Konstytucji. Wykładnia zasady non-refoulement na gruncie krajowym powinna zmierzać do równowagi między koniecznością ochrony granicy państwowej, a przestrzeganiem praw cudzoziemców. Na gruncie sprawy skarżącej oznacza to, że § 3 ust. 2b rozporządzenia granicznego, na podstawie którego Straż Graniczna podjęła czynności wobec skarżącej i jej rodziny, nie powinien być stosowany w oderwaniu od wyżej wskazanych norm. Skoro natomiast dopuszcza on arbitralne i przymusowe zawrócenie cudzoziemca do linii granicy, nie powinien być stosowany jako sprzeczny z normami ustawowymi, a także z art. 56 ust. 1 Konstytucji gwarantującym cudzoziemcom korzystanie z prawa azylu na terytorium RP.

Dlatego, w ocenie sądu, obowiązkiem Straży Granicznej było pominięcie przepisów rozporządzenia granicznego i zastosowanie norm rangi ustawowej odzwierciedlających zasadę non-refoulement. „W ocenie sądu, samo już zastosowanie przez organ przepisu niższego rzędu, przy jednoczesnym pominięciu, nie dających się z nim pogodzić, regulacji ustawowych, prawa unijnego oraz postanowień umów międzynarodowych, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności”.

Ponadto, niezbadanie przez Straż Graniczną indywidualnej sytuacji skarżącej i jej rodziny – naruszyło zakaz zbiorowych wydaleń cudzoziemców zawarty w art. 19 Karty Praw Podstawowych i art. 4 Protokołu nr 4 EKPC. Sąd wskazał, że „przez wydalenie zbiorowe rozumie się każdy środek zmuszający cudzoziemców jako grupę do opuszczenia kraju, z wyjątkiem środka podjętego na podstawie rozważnego i obiektywnego zbadania danej sprawy w aspekcie każdego konkretnego cudzoziemca należącego do danej grupy. Obowiązkiem państwa wydalającego cudzoziemca jest również zbadanie, czy w państwie, do którego ma być on wydalony, będzie posiadał możliwość skutecznego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”. Arbitralne wydalenie skarżącej i jej rodziny bez wysłuchania jej racji, poznania jej sytuacji osobistej i określenia, czy w wyniku wydalenia nie będzie im groziło niebezpieczeństwo, w ocenie sądu naruszyło wskazany wyżej zakaz.

XI.543.10.2022