Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepisy pozwalające na zawracanie cudzoziemców, przekraczających polską granicę niezgodnie z przepisami, są sprzeczne z prawem unijnym i międzynarodowym oraz polskimi ustawami
• Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi, by MSWiA wyeliminowało możliwość pushbacków  
• Powołuje się m.in. na stanowiska międzynarodowych organów ochrony praw człowieka oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku  

RPO Marcin Wiącek przekazuje ministrowi spraw wewnętrznych i administracji Mariuszowi Kamińskiemu uwagi do przepisów, wobec których podnoszone są zastrzeżenia co do zgodności z międzynarodowym standardem ochrony praw człowieka oraz Konstytucją RP.

Wcześniejsze stanowisko RPO

W piśmie do resortu z 25 sierpnia 2021 r. ws. zmian w rozporządzeniu MSWiA z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych RPO wyraził wątpliwości co do wprowadzenia 21 sierpnia 2021 r. do § 3 tego aktu ustępów 2a i 2b. Są one podstawą pushbacków - czyli zawracania do linii granicy państwowej osób, które nie należą do żadnej z kategorii podmiotów uprawnionych do przekroczenia  granicy, a znalazły się w przejściu granicznym, na którym ruch graniczny został zawieszony lub ograniczony, lub poza przejściem. 

RPO podkreślał wtedy, że w praktyce odbiera to możliwość przekraczania granicy osobom, które deklarują zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową, a osobom, które przekroczyły granicę w sposób niezgodny z przepisami prawa - uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku o ochronę, mimo że mają do tego prawo na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP.  Gwarancje skorzystania z tego prawa wynikają z art. 56 ust. 2 Konstytucji.

Stanowisko to wciąż pozostaje aktualne. Do BRPO regularnie wpływają  skargi w sprawie osób, które zawrócono do linii granicy, mimo grożącego im na Białorusi niebezpieczeństwa, a także w sprawie zgłaszania funkcjonariuszom SG chęci ubiegania się o ochronę międzynarodową. 

Szczególnie niepokojącą praktyką jest zawracanie osób po ich wcześniejszym pobycie w szpitalu. Np. do BRPO zgłoszono przypadek zawrócenia mężczyzny, który nie mógł samodzielnie się poruszać, a któremu wcześniej udzielono pomocy medycznej: założono szynę ze względu na uraz nogi.

Co mówią ograny międzynarodowe 

Raport Specjalnego Sprawozdawcy ONZ ds. praw człowieka migrantów z 21 kwietnia 2023 r. wezwał Polskę m.in. "do dokonania przeglądu ustawodawstwa i położenia kresu procedurze pushbacków" oraz „do pełnego poszanowania zakazu zbiorowego wydalania i do przestrzegania zasady non-refoulement".

Na sprawę zwróciła również uwagę Specjalna Sprawozdawczyni ONZ ds. przemocy wobec kobiet i dziewcząt. W oświadczeniu wizycie w Polsce w marcu 2023 r. podkreśliła, że „odsyłanie uchodźców i innych osób poszukujących bezpieczeństwa i ochrony międzynarodowej w Polsce z powrotem na Białoruś rozpoczęło się w maju 2021 r., kiedy rząd Białorusi oświadczył, że otworzy granicę Białorusi dla migrantów poprzez ułatwienia wizowe, i osiągnęło swoje apogeum zimą 2021 r., dotykając wiele najbardziej narażonych kobiet i dziewcząt, w szczególności kobiet w ciąży, starszych kobiet i dziewcząt bez opieki".

W opublikowanych 7 kwietnia 2023 r. raporcie Europejskiej Rady ds. Uchodźców i Wygnańców (ECRE) pt. „Poszukiwanie schronienia w Polsce: Badanie faktów w sprawie dostępu do azylu i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl" wskazano, że traktowanie na granicy polsko-białoruskiej osób ubiegających się o ochronę międzynarodową budzi poważne pytania co do skuteczności zabezpieczeń proceduralnych mających chronić takie osoby przed wydaleniem. Sformułowano rekomendacje do polskiego rządu w zakresie dostępu do terytorium i do procedury udzielenia ochrony międzynarodowej. 

Zaapelowano m.in. o dogłębne zbadanie wszelkich zarzutów dotyczących stosowania  „pushbacków", umożliwienia organizacjom międzynarodowym i eksperckim organizacjom praw człowieka prowadzenie systematycznego monitoringu granic, a przede wszystkim o uchylenie rozporządzenia MSWiA z 13 marca 2020 r. 

Argumenty WSA w Białymstoku

Ponadto RPO zwraca uwagę ministra na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 września 2022 r. Uwzględnił on skargi na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Michałowie polegającą na zawróceniu cudzoziemców do linii granicy na podstawie tego rozporządzenia.

Sąd podkreślił, że w przypadku zgłoszenia przez cudzoziemców zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej obowiązkiem funkcjonariuszy SG było umożliwienie im tego. Powinni byli podlegać ochronie przysługującej wnioskodawcy, w tym zakazowi wydalenia. Jeśli  takiego zamiaru nie było, obowiązkiem funkcjonariuszy było przeprowadzenie kontroli legalności ich pobytu i po stwierdzeniu jego niezgodności z przepisami, wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania do powrotu.

Zdaniem sądu organ SG powinien był albo wszcząć postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemców do powrotu, albo umożliwić im jak najszybsze formalne złożenie wniosku o udzielenie ochrony. Niezależnie, które z postępowań byłoby wszczęte, skarżący uzyskaliby status strony, a tym samym gwarancje procesowe, takie jak prawo do czynnego udziału w postępowaniu i do zainicjowania instancyjnej kontroli. 

Sąd zwrócił też uwagę, że przed wykonaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu SG byłaby zobowiązana do zbadania z urzędu, czy nie ma  przesłanek udzielenia cudzoziemcom zgody na pobyt na terytorium RP ze względów humanitarnych lub na pobyt tolerowany. 

Zapewnia to osobie, której w razie odesłania groziłoby niebezpieczeństwo, że nie zostanie wobec niej wykonana decyzja zobowiązująca do powrotu. Realizuje to wyrażoną w art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej oraz art. 19 ust. 2 Karty Praw Podstawowych UE zasadę non-refoulement. Zgodnie z nią państwo nie może wydalić lub zawrócić uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.

WSA stwierdził, że skoro ta zasada jest oparta na przepisach prawa międzynarodowego i unijnego, to ani krajowy przepis, ani okoliczności faktyczne, w tym kryzys migracyjny na granicy zewnętrznej UE, nie mogą wyłączyć nakazu jej stosowania, nawet względem cudzoziemców przekraczających granice RP w sposób nieuregulowany. 

Oznacza to, że § 3 ust. 2b rozporządzenia MSWiA nie może być stosowany automatycznie i autonomicznie, z pominięciem przepisów prawa międzynarodowego i unijnego, a także krajowych ustaw. Skoro dopuszcza on arbitralne i przymusowe zawrócenie do linii granicy, nie powinien był mieć zastosowania jako sprzeczny z normami ustawowymi, a także z art. 56 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującym cudzoziemcom korzystanie z prawa azylu w RP.

Ponadto w ocenie sądu niezbadanie przez SG indywidualnej sytuacji cudzoziemców naruszyło zakaz zbiorowych wydaleń cudzoziemców zawarty w art. 19 KPP UE i art. 4 Protokołu nr 4 EKPC. Sąd zgodził się również z twierdzeniem, że § 3 ust. 2b rozporządzenia jest niezgodny z art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie granicy państwowej, ponieważ został wydany poza granicami upoważnienia ustawowego, które obejmuje wyłącznie kwestie dotyczące zarządzania ruchem na określonych przejściach granicznych. Regulacja ta nie stanowi więc podstawy do wprowadzenia procedury zawracania cudzoziemców do linii granicy.

W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia są przepisami niezgodnymi z aktami hierarchicznie nadrzędnymi - polskimi ustawami, a także prawem unijnym i międzynarodowym. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji to ustawy - a nie rozporządzenia wykonawcze do ustaw - mogą być podstawą wprowadzania ograniczeń wolności i praw jednostki. Wskazane przepisy rozporządzenia nie odpowiadają temu standardowi.

W związku z tym RPO zwraca się do Ministra o podjęcie działań w celu wyeliminowania § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia z porządku prawnego.

XI.543.10.2022