Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Straż Graniczna miała zawrócić jesienią 2021 r. cudzoziemca, który przekroczył granicę wbrew przepisom, oraz nie dopuścić do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową  w Polsce
• Zgodnie z prawem powinna była zbadać jego sprawę i ewentualnie wydać decyzję o zobowiązaniu do powrotu 
• W ocenie RPO naraziło go to na nieludzkie lub poniżające traktowanie
• Rozporządzenie MSWiA, które pozwala na zawracanie takich osób, jest niezgodne z Konstytucją, ustawami i wiążącym Polskę prawem międzynarodowym

Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargi tego cudzoziemca. Wymaga tego bowiem ochrona praworządności oraz praw człowieka.

W piśmie do sądu Marcin Wiącek wskazuje na naruszenie w tej sprawie standardów konstytucyjnych, prawa europejskiego i międzynarodowego.

Podstawowym problemem jest wadliwość prawna tzw. rozporządzenia granicznego MSWiA. Wykracza ono poza upoważnienie ustawy - a to narusza konstytucyjne zasady tworzenia prawa. Ponadto jest niezgodne z przepisem ustawy, który mówi tylko o prawie ministra do czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu na określonych przejściach granicznych.

Kompetencją sądu administracyjnego jest ocena legalności rozporządzenia.

Skargę do WSA złożył cudzoziemiec - przebywający obecnie w strzeżonym ośrodku w Polsce. Dotyczy ona zawrócenia go we wrześniu 2021 r. przez Straż Graniczną do linii granicy polsko-białoruskiej - gdy ujawniono jego pobyt w gminie Michałowo w woj. podlaskim. Jak twierdzi, komunikował funkcjonariuszom zamiar złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. Jego deklaracja prawdopodobnie nie została w żaden sposób odnotowana. Wraz z nim w identyczny sposób potraktowano sześcioro członków jego rodziny.

Wniosek RPO do WSA

RPO wnosi o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na zawróceniu cudzoziemca jako naruszającej:

1. art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 1, 3 i 6 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, 

a. art. 7, art. 56 ust. 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji i w związku z:

b. art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej i w związku z

c. art. 18 i art. 19 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,

d. art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, 

e. art. 4 protokołu nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,

- poprzez ich niezastosowanie, a w ich miejsce zastosowanie norm hierarchicznie niższych, mimo że organ Straży Granicznej i działający z jego upoważnienia funkcjonariusze SG zobowiązani byli w pierwszej kolejności stosować przepisy ustawy, które co do zasady zobowiązują organ do przyjęcia od cudzoziemca deklarującego zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową wniosku o udzielenie takiej ochrony i nie dają podstawy do wykonania czynności materialno-technicznej polegającej na zawróceniu cudzoziemca do linii granicy; zaś działając tak, funkcjonariusze organu SG dokonali zbiorowego wydalenia skarżącego (i członków jego rodziny) w rozumieniu art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC oraz narazili go na nieludzkie lub poniżające traktowanie; 

ewentualnie - w przypadku gdyby sąd uznał za nieudowodniony fakt deklarowania przez cudzoziemca zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową w momencie ujawnienia jego pobytu w Polsce, 

naruszającej:

2. art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w związku z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz w związku z art. 4 Protokołu nr 4, art. 13 EKPC w związku z art. 4 Protokołu nr 4 i art. 3 EKPC

- poprzez ich niezastosowanie, a w ich miejsce zastosowanie norm hierarchicznie niższych, mimo że organ Straży Granicznej i działający z jego upoważnienia funkcjonariusze SG zobowiązani byli w pierwszej kolejności stosować przepisy u.o.c., a więc – w przypadku ujawnienia cudzoziemca, który przekroczył granicę wbrew przepisom prawa oraz przebywał na terytorium RP bez ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu – przeprowadzić kontrolę legalności pobytu i wszcząć postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu do kraju pochodzenia, a w przypadku stwierdzenia ku temu przesłanek wydać wobec niego decyzję o zobowiązaniu do powrotu; zaś odstąpienie od wszczęcia postępowania i wydania decyzji pozbawiło skarżącego statusu strony w postępowaniu administracyjnym i związanych z tym praw, w tym prawa do skutecznego środka odwołania w rozumieniu art. 13 EKPC, natomiast zawracając skarżącego na terytorium Białorusi funkcjonariusze organu dokonali zbiorowego wydalenia skarżącego w rozumieniu art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC oraz narazili go na nieludzkie lub poniżające traktowanie;

3. § 3 ust. 2b rozporządzenia MSWiA z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych, w związku z art. 7, art. 56 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 Protokołu nr 4, art. 13 EKPC w zw. z art. 4 Protokołu nr 4 i art. 3 EKPC

- poprzez jego zastosowanie, tj. zawrócenie skarżącego do linii granicy państwowej, mimo istniejących norm hierarchiczmie wyższych (wymienionych w zarzutach 1 i 2 skargi), które nie przewidywały możliwości wykonania takiego zawrócenia, a wręcz obligowały organ SG do przyjęcia od cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i doprowadzenia tym samym do wszczęcia przez uprawniony organ (Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców) postępowania administracyjnego w tej sprawie, ewentualnie do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania go do powrotu; zaś działanie takie ostatecznie doprowadziło do pozbawienia skarżącego statusu strony w postępowaniu administracyjnym i związanych z nim praw, w tym prawa do skutecznego środka odwołania w rozumieniu art. 13 EKPC, a także skutkowały zbiorowym wydaleniem skarżącego (i członków jego rodziny) w rozumieniu art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC oraz naraziły go na nieludzkie lub poniżające traktowanie;

4. art. 6, art. 7, art. 8 §1 i 2, art. 9, art. 11, art. 14 § 1a, art. 15 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7 Konstytucji oraz art. 13 EKPC w związku z art. 4 Protokołu nr 4 i art. 3 EKPC

- poprzez bezzasadne odstąpienie od obowiązku przyjęcia od cudzoziemca wniosku o udzielenie w Polsce ochrony międzynarodowej, ewentualnie od wszczęcia postępowania w przedmiocie zobowiązania go do powrotu, co było działaniem nie na podstawie przepisów prawa, wiązało się z nieuwzględnieniem interesu strony i doprowadziło do zaniechania czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, było działaniem godzącym w zaufanie strony do organów władzy publicznej, wiązało się z zaniechaniem poinformowania skarżącego o podstawach podjęcia wobec niego czynności i niewyjaśnieniem skarżącemu przesłanek podjęcia wobec niego czynności, zaniechaniem prowadzenia sprawy w formie pisemnej i uniemożliwieniem skarżącemu wniesienia środka odwoławczego, a więc załatwieniem sprawy w jednej tylko instancji, oraz odstąpieniem od zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego w sprawie.

Naruszenia miały oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziły bowiem do wykonania czynności materialno-technicznej względem skarżącego bez ustalenia stanu faktycznego, nieprzyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ewentualnie niewydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Uzasadnienie stanowiska RPO

Przepisy aktów normatywnych hierarchicznie wyższych od rozporządzenia – ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych – obligowały SG do przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub też wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu do kraju pochodzenia,

Gdyby SG, zgodnie z przepisami, wszczęła postępowanie ws. zobowiązania do powrotu, skarżący zyskałby status strony postępowania administracyjnego i zachował pełnię gwarancji. Funkcjonariusze odstąpili też od czynności w celu uzyskania choćby podstawowych informacji o nim i jego sytuacji.

W następstwie naruszeń skarżący został bez właściwej podstawy prawnej wydalony w sposób noszący wszelkie znamiona zbiorowego wydalenia, zakazanego art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC, i de facto pozbawiony możliwości ubiegania się o ochronę międzynarodową.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 Dyrektywy, państwa członkowskie mogą wymagać, aby złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nastąpiło w wyznaczonym do tego miejscu. Polska ustawa stanowi, że powinno się go złożyć w siedzibie organu SG. Stosownie do Dyrektywy państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, aby osoba, która „wystąpiła z wnioskiem” o udzielenie ochrony międzynarodowej (czyli w polskim porządku prawnym „zadeklarowała zamiar złożenia wniosku”) miała możliwość jak najszybszego jego złożenia.

Rozporządzenie MSWiA (znowelizowane przezeń 20 sierpnia 2021 r.) stanowi, że w przypadku ujawnienia osób, które nie znajdują się w katalogu uprawnionych do wjazdu na terytorium RP, zawraca się je do linii granicy państwowej. Cudzoziemcy poszukujący ochrony międzynarodowej nie zostali wymienieni w tym katalogu, mimo że prawo do tego wynika z ustawy o cudzoziemcach, a jego gwarancje zawiera art. 56 ust. 2 Konstytucji.

W rozporządzeniu nie przewidziano żadnej procedury - poza pouczeniem o obowiązku „niezwłocznego opuszczenia terytorium RP”, a następnie zawróceniem do linii granicy. Już  to powoduje, że jej zastosowanie, z wyłączeniem przepisów u.o.c. lub u.u.c.o., musi stanowić naruszenie art. 4 Protokołu nr 4.

Przepisy rozporządzenia zaprojektowano zatem w sposób uniemożliwiający przestrzeganie zakazu  z art. 4 Protokołu nr 4. Wymuszają wręcz jego łamanie i jako takie nie powinny być stosowane. Nie jest możliwe takie ich wykonanie, które nie naruszyłoby tego przepisu, gdy cudzoziemiec deklaruje zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową.

Wątpliwości wobec rozporządzenia MSWiA RPO wyrażał w wystąpieniu z 25 sierpnia 2021 r. do ministra. Wskazano w nim, że upoważnienie zawarte w art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie granicy państwowej - na którego podstawie wydano rozporządzenie – uprawnia ministra do czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu na określonych przejściach granicznych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa publicznego albo ochrony przed zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, a także zapobiegania szerzeniu się chorób zwierząt. 

Zakres upoważnienia obejmuje więc wyłącznie kwestie dotyczące zarządzania ruchem na określonych przejściach granicznych. Nie stwarza natomiast podstawy do wprowadzenia jakiejkolwiek procedury związanej z zawracaniem cudzoziemców, do tego sprzecznej z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej. 

W tym zakresie omawiane rozporządzenie jest zatem nie tylko niezgodne z przepisem ustawy, lecz także - jako wydane poza granicami upoważnienia ustawowego - narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Naruszenia prawa międzynarodowego

Opisane naruszenia okazały się tak daleko idącą ingerencją w sferę praw i wolności człowieka, że doprowadziły do zagrożenia fundamentalnych praw cudzoziemca określonych w Konwencji Genewskiej, KPP UE oraz EKPC.

Artykuł 33 ust. 1 Konwencji Genewskiej zabrania wydalania i zawracania w jakikolwiek sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo. Do Konwencji Genewskiej odwołano się również w art. 18 KPP UE – przepis ten gwarantuje prawo do azylu.

Doszło też do naruszenia art. 4 Protokołu nr 4, art. 13 EKPC w związku z art. 4 Protokołu nr 4 i art. 3 EKPC. Zgodnie z nimi zbiorowe wydalanie cudzoziemców jest zabronione. Zgodnie zaś z orzecznictwem ETPC, aby wydalenie miało charakter zbiorowego, w rozumieniu art. 4 Protokołu, nie jest istotne, ilu cudzoziemców naraz dotyczy.

W podobnych sprawach ETPC orzekał wielokrotnie, m.in. w wyroku w sprawie Shahzad p. Węgrom (skarga nr 12625/17). Obywatel Pakistanu przedostał się na terytorium Węgier z Serbii przez ogrodzenie graniczne po czym został zatrzymany przez policję, a następnie wywieziony za zewnętrzną stronę ogrodzenia granicznego, bez poddania go procedurze identyfikacji i bez badania jego sytuacji przez władze, mimo że wyraził chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową. Trybunał orzekł, że doszło do naruszenia art. 4 Protokołu nr 4, a także art. 13 EKPC. 

ETPC wypowiadał się również w sprawach przeciwko Polsce, w wyrokach z 23 lipca 2020 r. w sprawie M.K. i inni oraz z 8 lipca 2021 r. w sprawie D.A. i inni. ETPC stwierdził, że brak reakcji na deklaracje cudzoziemców świadczące o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o ochronę międzynarodową w Polsce i, w konsekwencji, nieprzyjmowanie takich wniosków, a zamiast tego wydawanie przez SG decyzji o odmowie wjazdu do Polski, skutkujących zawróceniem cudzoziemców na terytorium Białorusi, naruszają art. 3 EKPC, art. 4 Protokołu nr 4, a także art. 13 w zw. z art. 3 EKPC i art. 4 Protokołu oraz art. 34 EKPC.

Wnioski końcowe 

Zastosowanie przepisu hierarchicznie niższego w sytuacji, gdy stał on w kolizji z normami wyższego rzędu, nie daje się zaakceptować. Dlatego jego sądowa kontrola – zwłaszcza w kontekście wielu innych podobnych sytuacji w ostatnich miesiącach na granicy polsko-białoruskiej – jest zasadna i konieczna. Skutki spowodowały pozbawienie skarżącego szeregu gwarancji wyrażonych w Konstytucji i umowach międzynarodowych, a skonkretyzowanych w przepisach u.o.c. i u.u.c.o.

Fakt nieprzeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego i nieustalenia indywidualnej sytuacji skarżącego oraz arbitralne zmuszenie go do przejścia na białoruską stronę granicy naraziło go na nieludzkie lub poniżające traktowanie.

Podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest wadliwość prawna rozporządzenia granicznego. Jest ona wynikiem jego niezgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji, ustaw i umów międzynarodowych. 

Działając w ramach określonych przez art. 178 ust. 1 Konstytucji, sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższą okoliczność.

XI.543.10.2022