Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prokuratura podważa prawo RPO do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie, w której wcześniej sąd umorzył postępowanie ze skargi innej osoby, do którego Rzecznik zgłosił swój udział
• Prokuratura kieruje do NSA skargi kasacyjne od wyroków WSA w Białymstoku z 15 września 2022 r. w sprawie pushbacków i domaga się odrzucenia skarg Rzecznika, które były podstawą tych orzeczeń
• WSA w pełni podzielił wtedy zarzuty RPO i stwierdził bezskuteczność cofnięcia cudzoziemców do granicy. Uznał, że pushbacki są sprzeczne z prawem polskim i międzynarodowym
• RPO nie zgadza się ze stanowiskiem prokuratury i wnosi o oddalenie jej skarg
• AKTUALIZACJA: 9 stycznia 2024 r. NSA oddalił trzy skargi kasacyjne prokuratury (sygn. akt II OSK 2749/22)

Rzecznik Praw Obywatelskich w odpowiedziach na skargi kasacyjne prokuratora wskazuje, że przyjęcie interpretacji, jakoby RPO - zgłaszając udział w sprawie już zawisłej przed sądem administracyjnym, w której umorzono postępowanie z jego udziałem - „skonsumował” możliwość wniesienia samodzielnej skargi przeczyłoby pozycji ustrojowej Rzecznika i pozbawiało go możliwości realizowania jego konstytucyjnych uprawnień.

Tło sprawy

Chodzi o sprawę zawrócenia do granicy grupy cudzoziemców, w której WSA w Białymstoku wydał 15 września 2022 r. wyroki, w których podzielił argumentację Rzecznika i uznał, że pushbacki są sprzeczne z prawem polskim i międzynarodowym.

Wcześniej w tej samej sprawie skargi na czynność Komendanta Placówki SG w Michałowie, polegającą na zawróceniu do granicy państwowej, wnieśli sami cudzoziemcy, a swój udział w postępowaniu zgłosił RPO. WSA w Białymstoku 17 marca 2022 r. umorzył postępowanie, stwierdzając, że cudzoziemcy skutecznie cofnęli pełnomocnictwo i samą skargę.

W związku z tym Rzecznik złożył w WSA trzy samodzielne skargi oparte na zarzutach, które wcześniej zgłaszał w sprawie, ale do których sąd się nie odniósł, bo umorzył postępowanie. RPO wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na zawróceniu cudzoziemców.

WSA w Białymstoku wyrokami z 15 września 2022 r. uwzględnił stanowisko Rzecznika i stwierdził bezskuteczność zawrócenia do linii granicy państwowej grupy cudzoziemców. Uznał, że stosowane przez SG pushbacki są sprzeczne z prawem polskim i międzynarodowym.

Skarga kasacyjna prokuratury

Od tych właśnie wyroków prokurator wniósł do NSA skargi kasacyjne. Zaskarżył je wyłącznie w części dotyczącej legitymacji Rzecznika do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Prokurator nie zakwestionował wyroków WSA w części, w której sąd ten uznał czynność zawrócenia do linii granicy za godzącą w prawo cudzoziemców do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową (status uchodźcy). Prokurator nie zanegował też argumentów sądu, z których wynika, że stosując rozporządzenie SG naruszyła Konstytucję.

W ocenie Prokuratura, RPO, zgłaszając swój udział w toczącej się przed WSA w Białymstoku sprawie ze skargi cudzoziemców na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej jednocześnie pozbawił się niejako możliwości wniesienia samodzielnej skargi do sądu administracyjnego.

Odpowiedź RPO na skargę kasacyjną

W piśmie do NSA Rzecznik przypomniał, że umarzając postępowanie WSA w Białymstoku pominął stanowisko i zarzuty podnoszone przez RPO w chwili przystąpienia do tego postępowania. Tym samym uznał, że przystąpienie RPO nie było tożsame z wniesieniem przez Rzecznika samodzielnej skargi.

Zadaniem Rzecznika jest ochrona całokształtu praw i wolności człowieka i obywatela. Korzystając z prawa określonego w art. 14 pkt 6 ustawy o RPO, który stanowi, że Rzecznik może m.in. wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi, Rzecznik nigdy nie działa we własnym interesie, lecz realizuje swoje kompetencje w celu ochrony praw i interesów obywateli, czyli podejmuje działania dla dobra publicznego, dla dobra ogółu (tzn. pro publico bono).

W tej sprawie Rzecznik zdecydował się najpierw przystąpić do postępowania zainicjowanego przez skarżących działających za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, a potem, gdy sąd pierwszej instancji zakwestionował pełnomocnictwo i wolę skarżących (czego Rzecznik nie mógł przewidzieć, zgłaszając swój udział w postępowaniu), wnieść własną skargę, opartą na tożsamych zarzutach. Celem takiego działania RPO było doprowadzenie do merytorycznego rozpatrzenia przez sąd zarzutów stawianych postępowaniu Straży Granicznej i dokonanej na cudzoziemcach czynności zawrócenia do linii granicy.

RPO zwrócił też uwagę, że kwestia legitymacji Rzecznika do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zaistniałym w tej sprawie układzie procesowym została już rozstrzygnięta przez WSA w wyroku z 15 września 2022 r.

Sąd uznał w nim, że legitymacja RPO do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, definiowana w kontekście kompetencji tego organu wynikających z przepisów doprecyzowujących jego pozycję ustrojową i rolę w systemie prawa. Podzielił również stanowisko RPO, wskazując, że udział Rzecznika w postępowaniu zainicjowanym skargą strony na daną czynność organu administracji nie wyłącza jego uprawnienia do wniesienia jego własnej skargi na tę samą czynność organu administracyjnego.

Nie bez znaczenia jest fakt, że w momencie złożenia samodzielnej skargi przez RPO w obrocie prawnym nie było żadnego orzeczenia sądu, które rozstrzygałoby niniejszą sprawę co do jej istoty i żaden z zarzutów Rzecznika, podniesionych w piśmie procesowym zgłaszającym udział RPO w pierwszym postępowaniu, nie został przez sąd rozpoznany.

Wnioski

Dlatego Rzecznik nie zgadza się ze stanowiskiem prokuratora, że zgłaszając udział w sprawie już zawisłej przed sądem administracyjnym, w której następnie umorzono postępowanie sądowoadministracyjne z jego udziałem, Rzecznik „skonsumował” możliwość wniesienia samodzielnej skargi.

Przyjęcie takiej interpretacji przeczyłoby pozycji ustrojowej Rzecznika i pozbawiało go faktycznie możliwości realizowania jego konstytucyjnych uprawnień, czyli działania na rzecz ochrony interesu publicznego w hipotetycznej sytuacji, kiedy to strona najpierw wniosła skargę i zainicjowała postępowanie przed sądem administracyjnym, do którego przyłączył się Rzecznik, po czym cofnęła skargę, dając sądowi podstawę do umorzenia postępowania.

Gdyby w takim układzie procesowym Rzecznik rzeczywiście nie mógł wnieść samodzielnej skargi, wcześniejsze przystąpienie do postępowania w sposób nieuzasadniony uzależniałoby mandat RPO od woli i zachowania strony postępowania. W takiej sytuacji, skuteczne cofnięcie skargi przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego uniemożliwiałoby Rzecznikowi dalsze działania na rzecz ochrony interesu publicznego, w przypadku gdy interes ten wymagałby zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej, co z kolei byłoby sprzeczne z rolą procesową RPO.

Marcin Wiącek uważa, że skarga kasacyjna jest niezasadna i wnosi o jej oddalenie przez NSA.

Rozstrzygnięcie NSA 

9 stycznia br. NSA oddalił trzy skargi kasacyjne Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Białymstoku od wyroków WSA z 15 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 492/22, II SA/Bk 493/22, II SA/Bk 494/22).  

Prokurator wniósł skargi kasacyjne wyłącznie w części dotyczącej legitymacji RPO do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie prokuratora Rzecznik, zgłaszając swój udział w toczącej się przed WSA w Białymstoku sprawie ze skargi cudzoziemca, jednocześnie pozbawił się możliwości wniesienia samodzielnej skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem prokuratora, zgłaszając udział w sprawie już zawisłej przed sądem administracyjnym, w której następnie zapadło orzeczenie kończące postępowanie sądowoadministracyjne, RPO „skonsumował” możliwość wniesienia skargi w danym układzie procesowym.

NSA uznał skargi kasacyjne za nieuzasadnione. Sąd przywołał art. 8 p.p.s.a., który umożliwia prokuratorowi i RPO udział w postępowaniu. Sąd zwrócił uwagę na sformułowanie „Prokurator oraz RPO mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę” – „a także” świadczy o tym, że nie są to uprawnienia rozłączne. Dodatkowo przywołał art. 14 pkt 6 ustawy o RPO, który stwierdza, że Rzecznik może „wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach”. Literalne brzmienie przepisów wskazuje, że takie działanie RPO było możliwe, trzeba wziąć także pod uwagę konstytucyjną rolę Rzecznika. 

XI.543.10.2022