Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sędzia Waldemar Żurek złożył do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skargę m.in. na bezprawne przerwanie w 2018 r. jego kadencji członka Krajowej Rady Sądownictwa
• W opinii dla Trybunału RPO wskazał, że przerwanie trwającej kadencji członków KRS było arbitralne i niezgodne z Konstytucją
• Argument, że sędziowie nie powinni się wypowiadać w sprawach politycznych, nie może być zaś odnoszony do opinii sędziów dotyczących ochrony niezawisłości i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości

W grudniu 2017 r. Sejm uchwalił nowelizację ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, co było inicjatywą prezydenta Andrzeja Dudy po zawetowaniu ustaw o KRS i SN w lipcu 2017 r. Nowela wprowadziła wybór 15 członków KRS-sędziów na wspólną czteroletnią kadencję przez Sejm - wcześniej wybierały ich środowiska sędziowskie. Protestowało przeciw temu wiele środowisk; konstytucyjność noweli kwestionował także RPO. Nowych kandydatów do KRS mogły zgłaszać grupy 25 sędziów oraz co najmniej 2 tys. obywateli. Dokonany w marcu 2018 r. wybór nowych członków Rady przerwał kadencje dotychczasowych.  

Rzecznik Praw Obywatelskich krytycznie oceniał szereg zmian wprowadzonych w polskim systemie prawnym i sądowniczym od jesieni 2015 r. Przedstawiał opinie na temat projektów aktów prawnych i aktywnie uczestniczył w procesie legislacyjnym w parlamencie.

Interwencja RPO przed ETPC w sprawie sędziego Żurka

RPO przystąpił do sprawy przed ETPC wniesionej przez sędziego Waldemara Żurka i przekazał Trybunałowi stanowisko interwenienta (amicus curiae).

Skarga wpłynęła do Trybunału w sierpniu 2018 r. Sędzia wskazuje na przedwczesne przerwanie kadencji członka poprzedniej KRS z naruszeniem prawa do sądu (art. 6 EKPC) i w tym zakresie podobna jest do sprawy Grzęda przeciwko Polsce, w której RPO także uczestniczy, w której przedstawił już pisemne stanowisko.

Ponadto skarga sędziego obejmuje także zarzut naruszenia wolności słowa (art. 10), zwłaszcza w związku z pełnieniem przez niego ówcześnie funkcji rzecznika prasowego KRS oraz rzecznika Sądu Okręgowego w Krakowie, a także staraniami władz krajowych co do ograniczenia jego aktywności w mediach.

Zmiany w KRS przeprowadzono z naruszeniem Konstytucji

W uwagach dla Trybunału RPO wskazał, że przerwanie trwającej kadencji członków KRS było arbitralne i niezgodne z Konstytucją RP. Podobnie, wybór przez Sejm nowych sędziów do KRS naruszał przepisy konstytucyjne. Doprowadziło to do podważenia mandatu obecnych członków KRS, kwestionowania statusu sędziów mianowanych z udziałem nowej Rady, a także podważania mocy prawnej orzeczeń wydawanych takich sędziów.

Powierzenie KRS mocą Konstytucji kompetencji nominowania sędziów, a także odpowiedzialności za utrzymanie niezawisłości sędziowskiej, wymaga od samej Rady zachowania niezależności i obiektywizmu. Sposób obsady stanowisk w KRS wpływa na możliwość, bądź jej brak, realizacji konstytucyjnych zadań. Wybór 15 sędziowskich członków KRS przez samych sędziów, gwarantował Radzie niezależność od innych gałęzi władzy. Przerywając zaś trwającą kadencję członków RPO, władze krajowe nie wskazały żadnego obiektywnego interesu państwa, który wymagałby takiego nadzwyczajnego rozwiązania.

Wobec przyznania sobie uprawnienia do obsadzania KRS przez Sejm, wbrew Konstytucji, oraz mianowania do KRS osób w większości powiązanych z Ministrem Sprawiedliwości, organy legislatywy i egzekutywy uzyskały nadmierny wpływ na działanie KRS i odebrały jej legitymację do wypełniania powierzonych prawem zadań. Także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego potwierdziło, że Konstytucja wyraźnie stanowi, iż 15 członkami KRS są sędziowie wybierani przez sędziów (sprawa K 25/07). RPO wskazał powody, dla których późniejsze orzeczenia wydane przez TK w 2017 i 2019 r. (sprawy K 5/17 i K 12/18), a odchodzące od wcześniejszej tezy nie powinny być uwzględniane.

Sędziowie-członkowie KRS są uprawnieni do ochrony pełnej czteroletniej kadencji

RPO przedstawił argumenty na rzecz objęcia sędziów-członków KRS konwencyjną ochroną przed przedwczesnym przerwaniem kadencji. Rzecznik oparł się na dwu równoległych liniach argumentacji: po pierwsze, teście Vilho Eskelinen ukształtowanym w orzecznictwie ETPC, a po drugie, zaproponował przyznanie sędziom-członkom KRS ochrony przed usunięciem z urzędu analogicznej do gwarancji nieusuwalności przysługującej sędziom orzekającym.

Ochrona sędziów jako urzędników publicznych

Ogólna ochrona prawa urzędników publicznych do sądu, uznana przez ETPC w sprawie Eskelinen i inni przec. Finlandii, a potwierdzona w sprawie Baka przec. Węgrom, powinna obejmować również sędziów-członków KRS. W ocenie Rzecznika sprawa sędziego Żurka spełnia wymogi testu Eskelinen, ponieważ:

1. Konstytucja RP tworzy uprawnienie sędziego-członka KRS do zachowania mandatu przez pełną kadencję (art. 187 ust. 3). Ponadto, w dniu wyboru na członka KRS, brak było ustawowej przesłanki uzasadniającej przedwczesne zakończenie kadencji w 2018 r. Zmiany w tym zakresie nie powinny zaś wprowadzane ze skutkiem retroaktywnym.
2. Uprawnienie przysługujące sędziemu-członkowi KRS ma charakter „prawa cywilnego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC. Test Eskelinen, wykluczający ochronę, wymagałby wyraźnego wyłączenia przez ustawodawstwo krajowe prawa do sądu dla określonej kategorii urzędników publicznych z obiektywnych powodów związanych z interesem państwa. W prawie polskim ani takiego wyraźnego wyłączenia nie było, ani na żadnym etapie prac legislacyjnych nie wskazano zasługującego na ochronę interesu państwa, powodującego konieczność przedwczesnego skrócenia kadencji poprzedniej Rady.
3. Brak dostępu skarżącego do sądu i brak środka zaskarżenia przerwania mandatu w KRS był oczywisty wobec skrócenia mandatu wprost na mocy ustawy, bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego stwierdzającego jego wygaśnięcie, który mógłby ewentualnie podlegać zaskarżeniu.

Analogiczna ochrona sędziów-członków KRS przed usunięciem z funkcji

RPO przedstawił argumentację na rzecz przyznania sędziom-członkom KRS ochrony analogicznej do ochrony niezawisłości i nieusuwalności sędziego pełniącego funkcje orzecznicze. Opiera się na łącznym uznaniu następujących elementów:

1. Krajowej Radzie Sądownictwa na mocy Konstytucji RP powierzono zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zatem status tego organu oraz status jego członków musi zapewniać realną możliwość wypełniania tej misji.
2. Wykonywanie szczegółowych kompetencji przez KRS ma bezpośredni wpływ na status sędziów: Rada uczestniczy w procesie nominacji i przyjmowania do zawodu, awansowania sędziów i przenoszenia ich do sądu wyższego szczebla, czy wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Niezbędne jest wobec tego zapewnienie, aby w tak kluczowym miejscu struktury organizacyjnej państwa nie wystąpiła luka w ochronie niezawisłości sędziów.
3. Niezawisłość sędziowska podlega ochronie bezwzględnej. Państwo nie może w nią ingerować w żadnym wypadku – nie może przewidywać, czy implikować przypadków, w których sędzia pozostawałby „zawisły”, tj. był zależny od organów władzy politycznej.
4. Niezawisłość sędziów jest niepodzielna. Osoby sprawujące urząd sędziego powinny być chronione w każdej sytuacji działalności publicznej, do której są skierowane jako sędziowie. Pełniąc funkcje powierzone osobie jako sędziemu, konsekwentnie należy jej zaoferować ochronę właściwą sędziemu w pełnym zakresie tak realizowanych funkcji publicznych.
5. Zgodnie z wymogiem Konstytucji RP i uznanym standardem europejskim, większość członków KRS powinna być sędziami. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie, aby to osoby posiadające przymiot niezawisłości miały decydujący głos w Radzie. Skoro tak, to ich niezależność powinna być w równym stopniu zagwarantowana także w zakresie uczestnictwa i działalności w Radzie.

Ochrona wolności słowa sędziów

W świetle orzecznictwa ETPC wolność słowa przysługuje również sędziom. Argument, że nie powinni się oni wypowiadać w sprawach politycznych, nie może być odnoszony do opinii sędziów dotyczących ochrony niezawisłości i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Sędziowie są nie tylko uprawnieni lecz i zobowiązani do zachowania niezawisłości, zatem również do jej obrony. Co więcej debata o funkcjonowaniu sądownictwa, podziale władz, czy pełnych gwarancjach niezawisłości sędziów i sądów wchodzi w zakres interesu publicznego, i z tego powodu podlega ochronie Konwencji.

W świetle zarzutów, że w stosunku do skarżącego służby specjalne i skarbowe podjęły działania w związku z krytycznie odbieranymi przez władze opinii sędziego, RPO podniósł, że zbieg takich działań podejmowanych przez różne organy państwa uzasadnia twierdzenie, że działania te są skoordynowane i mają na celu ograniczenie działalności medialnej sędziego.

Oceniając zaś całość sytuacji, a nie poszczególne odrębne zdarzenia, może istnieć prima facie dowód na istnienie związku przyczynowego między korzystaniem przez sędziego z wolności słowa a działaniami podejmowanymi przez organy państwowe podporządkowane władzy wykonawczej. W takim przypadku ciężar udowodnienia, że takiego związku nie ma, powinien zostać przeniesiony na rząd.

VII.511.38.2020