Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do rozpoznawanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) sprawy Grzęda przeciwko Polsce i przedstawił list tzw. „przyjaciela sądu” (amicus curiae).
• Sprawa została wniesiona przez sędziego, wybranego w 2016 r. do Krajowej Rady Sądownictwa, któremu w wyniku uchwalonej w grudniu 2017 r. nowelizacji przerwano czteroletnią kadencję, mimo że taki czas jej trwania określa wprost Konstytucja RP (art. 187 ust. 3).
• Skarżący zarzucił Polsce arbitralne przerwanie mandatu członka KRS oraz brak możliwości zaskarżenia tego środka na drodze sądowej, tj. naruszenie przysługującego mu na mocy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka: prawa do sądu (art. 6 ust. 1 EKPC) oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 EKPC).

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do tej sprawy z uwagi na jej szczególny charakter. Jest to pierwsza ze spraw, w której ETPC przystąpił do oceny zmian dokonanych w systemie sądownictwa w Polsce w ostatnich latach. Jest ona ważna nie tylko dla samego skarżącego i dla pozostałych sędziów-członków KRS, którym ustawą skrócono kadencję w 2018 r., lecz ma przede wszystkim ogromne znaczenie dla funkcjonowania systemu sądownictwa w Polsce.  

W opinii Rzecznika konsekwencje zmian legislacyjnych przyjętych przez parlament są bowiem bardzo poważne. Poprzez przedwczesne zakończenie kadencji sędziów-członków KRS, a następnie wybór nowych członków, organy władzy ustawodawczej i wykonawczej przyznały sobie decydujący wpływ na obsadzenie organu, którego konstytucyjną rolą jest ochrona niezależności sądownictwa od tych właśnie władz politycznych. Przyjęte rozwiązania uczyniły misję KRS w istocie niewykonalną.

Rzecznik czuł się w obowiązku przekazać Trybunałowi, iż w jego ocenie nowo obsadzona KRS zrezygnowała ze swej konstytucyjnej roli, nie chroni niezawisłości sądów, nie protestuje, gdy politycy usiłują wywierać wpływ na treść orzeczeń sądowych, nie chroni sędziów przed represjami podejmowanymi wobec nich, w tym bezpodstawnymi postępowaniami dyscyplinarnymi, czy środkami o charakterze administracyjnym.

Rzecznik wskazał, że zagadnienia te zostały poruszone przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 19 listopada 2019 r. w sprawie A.K. i inni (połączone sprawy C-585/18, C-624/18 i C-625/18), a doprowadziły do wydania przez Sąd Najwyższy orzeczenia stwierdzającego, że obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie jest ani bezstronna, ani niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej (wyrok SN z 5 grudnia 2019, sprawa III PO 7/18).

W swojej opinii dla ETPC Rzecznik przedstawił argumentacją prawną na rzecz rozciągnięcia ochrony konwencyjnej na sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa, których kadencja nie powinna być przedwcześnie przerywana. Rzecznik wywiódł ją z dwu równoległych linii argumentacyjnych: testu Eskelinen oraz zaproponowanej ochrony analogicznej do ochrony sędziego orzekającego.

Po pierwsze, RPO wskazał, że ogólna ochrona prawa urzędników publicznych do sądu, uznana przez ETPC w orzeczeniu z 2007 r. Vilho Eskelinen i inni przeciwko Finlandii, potwierdzona później m.in. w sprawie z 2016 r. Baka przeciwko Węgrom, powinna obejmować również sędziów-członków KRS.

Przeprowadzając analizę, czy sprawa będąca przedmiotem rozpoznania przez Trybunał w Strasburgu spełnia wymogi tzw. testu Eskelinen, Rzecznik uznał, że ochrona powinna być rozciągnięta na wszystkie osoby znajdujące się w takiej sytuacji, jak Skarżący, ponieważ:

1. na gruncie prawa krajowego istnieje „prawo” sędziego-członka KRS do zachowania mandatu przez pełną kadencję. Przede wszystkim jest ono gwarantowane przez Konstytucję RP (art. 187 ust. 3). Ponadto, w dniu wyboru Skarżącego na członka KRS, brak było ustawowej przesłanki uzasadniającej przedwczesne zakończenie jego kadencji w 2018 r. Zmiany w tym zakresie nie mogą być natomiast wprowadzane ze skutkiem retroaktywnym;
2. uprawnienie przysługujące sędziemu-członkowi KRS ma charakter „prawa cywilnego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, ponieważ wykluczający ochronę test Eskelinen jest w tym przypadku niespełniony. Test wymaga bowiem wyraźnego wyłączenia przez ustawodawstwo krajowe prawa do sądu dla określonej kategorii urzędników publicznych  z obiektywnych powodów związanych z interesem państwa. W prawie polskim ani takiego wyraźnego wyłączenia nie było, ani na żadnym etapie prac legislacyjnych nie wskazano żadnego zasługującego na ochronę interesu państwa, który powodowałby konieczność przedwczesnego skrócenia kadencji poprzedniej Rady;
3. brak dostępu Skarżącego do sądu i brak środka zaskarżenia przerwania mandatu w KRS był oczywisty w sytuacji skrócenia mandatu wprost na mocy ustawy, bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego stwierdzającego jego wygaśnięcie, który mógłby ewentualnie podlegać zaskarżeniu. Jedynym środkiem, niedostępnym bezpośrednio dla samego sędziego-członka KRS, byłoby uznanie zmiany legislacyjnej w tym zakresie za niekonstytucyjną. Musiałby dokonać tego Trybunał Konstytucyjny, co do którego są poważne wątpliwości, czy jest organem spełniającym europejskie wymogi „sądu”.

Po drugie, Rzecznik przedstawił argumentację na rzecz przyznania sędziom-członkom Krajowej Rady Sądownictwa ochrony analogicznej do ochrony niezawisłości i nieusuwalności sędziego pełniącego funkcje orzecznicze. Koncepcja analogicznej (równoważnej) ochrony sędziów-członków opiera się na łącznym uznaniu następujących elementów:

1. Krajowej Radzie Sądownictwa na mocy Konstytucji RP powierzono zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zatem status tego organu oraz status jego członków musi zapewniać możliwość realizacji tej misji;
2. szczegółowe kompetencje KRS mają bezpośredni wpływ na status sędziów: Rada uczestniczy w procesie nominacji i przyjmowania do zawodu, awansowania sędziów i przenoszenia ich do sądu wyższego szczebla, czy wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Niezbędne jest wobec tego zapewnienie, aby w tak newralgicznym punkcie struktury organizacyjnej państwa nie wystąpiła luka w ochronie niezawisłości sędziów;
3. niezawisłość sędziowska podlega ochronie bezwzględnej; państwo nie może w nią ingerować w żadnym wypadku – nie może przewidywać przypadków, w których sędzia pozostawałby „zawisły”, tj. był zależny od organów władzy politycznej;
4. niezawisłość sędziów jest niepodzielna; osoby sprawujące urząd sędziego powinny być chronione w każdej sytuacji działalności publicznej, do której są skierowani jako sędziowie. Pełniąc funkcje powierzone osobie jako sędziemu, konsekwentnie należy jej zaoferować ochronę właściwą sędziemu w pełnym zakresie tak realizowanych funkcji publicznych;
5. zgodnie z minimalnym wymogiem europejskim większość członków KRS powinna być sędziami. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie, aby to osoby posiadające przymiot niezawisłości miały decydujący głos w Radzie. Skoro tak, to ich niezależność powinna być w równym stopniu zagwarantowana także w zakresie ich uczestnictwa i działalności w Radzie.

VII.511.51.2019