Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dlaczego niepewność co do statusu sędziego jest groźna dla obywateli? 
• Obywatel musi być pewny, że w jego sprawie orzeka sędzia powołany zgodnie z prawem - osoba bezstronna, która nie faworyzuje żadnej ze stron procesu i nie kieruje się żadnymi względami pozaprawnymi 
• Sędzia musi być pewny, że został mianowany z powodu kwalifikacji merytorycznych, i nie zależy do polityków 
• Rażące naruszenie prawa podczas powoływania sędziego uniemożliwia zasiadanie w składzie orzekającym sądu 

- Jednym z głównych wyzwań stojących dziś przed polskimi władzami jest wypracowanie kryteriów i mechanizmów, które pozwolą na naprawienie obecnej sytuacji - podkreśla Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyraził oczekiwanie, że pomocne w tym procesie będzie właśnie orzeczenie ETPC, jednoznacznie potwierdzające i doprecyzowujące europejskie standardy mianowania sędziów. 

Dlatego RPO przystąpił do sprawy Ástráðsson przeciwko Islandii toczącej się przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu. Sprawa została przyjęta do rozpoznania przez Wielką Izbę (17 sędziów) ETPC w wyniku zakwestionowania przez Islandię wyroku ETPC w składzie izby (7 sędziów). Jest to rodzaj nadzwyczajnego odwołania, które rozpoznawane jest tylko w sprawach najważniejszych dla ochrony praw człowieka. 

Sprawa islandzka: czy wyrok jest ważny, jeśli sędzia był powołany w sposób wadliwy? 

Obywatel Islandii pan Ástráðsson poskarżył się najpierw do swojego Sądu Najwyższego, a potem do ETPCz, że jego sprawę w sądzie rozpatrywał skład, w którym była osoba powołana niezgodnie z zasadami islandzkiego prawa. A zatem nie zagwarantowano mu rzetelnego procesu przed niezawisłym i bezstronnym sądem, tak jak to gwarantuje Europejska Konwencja Praw Człowieka w art. 6 ust. 1. 

Sędzia powołany niewłaściwie nie może być niezależny.  Bo to nie od niego zależy uznanie, czy błąd w powołaniu jest wystarczająco błahy, by był on prawdziwym sędzią.  

Islandczyk mierzył się więc z podobnym problemem, jak polscy obywatele, których sprawy trafiają teraz do rozpatrywania przez osoby powołane na stanowiska sędziowskie w sposób sprzeczny z Konstytucją RP – a mianowicie wskazane na stanowiska przez Krajową Radę Sądownictwa obsadzoną przez polityków, a do tego być może powołaną z usterką proceduralną (nie wiadomo, czy kandydaci do KRS mieli wymagane w ustawie poparcie innych sędziów, bo listy poparcia mimo wyroku NSA nie zostały ujawnione).  

Islandzka sprawa dotyczy zatem zagadnień, które są niezwykle ważne i aktualne w Polsce, zwłaszcza w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 listopada 2019 r. w polskiej sprawie A.K. i inni (C-585, 624 i 625/18), kolejnych orzeczeń Sądu Najwyższego oraz czynności podejmowanych przez sądy powszechne, a także reakcji organów władzy ustawodawczej i wykonawczej (wzmożenie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów, procedowanie ustawy uniemożliwiającej realizację wyroku TSUE). 

Sąd islandzki: sędzia powołany źle nadal jest sędzią 

Kiedy obywatel Islandii zakwestionował sposób prowadzenia jego sprawy, jego Sąd Najwyższy przyznał mu rację tylko częściowo: orzekający w sprawie sędzia nie był powołany właściwie, ale stwierdzenie tego faktu nie pozbawia go stanowiska sędziego. 

ETPC:  sędzia powołany wadliwie nie jest sędzią, a wyrok nie jest wyrokiem 

Islandczyk przedstawił sprawę Trybunałowi w Strasburgu, a ten (12 marca 2019 r.) nie zgodził się z islandzkim Sądem Najwyższym: sąd, w którego składzie zasiada osoba powołana z rażącym naruszeniem prawa, nie spełnia wymogów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i nie jest sądem ustanowionym na mocy ustawy. A zadem w przypadku pana Ástráðssona doszło do naruszenia Konwencji. Konsekwencje wyroku mogą być jednak dużo dalej idące i dotyczyć setek obywateli Islandii. Stwierdzenie, że osoba powołana z rażącym naruszeniem prawa nie jest sędzią oznaczać będzie, że wszystkie wydane przez nią wyroki będą mogły zostać zakwestionowane, a sprawy te powinny być rozpoznane ponownie.  

Islandia zakwestionowała ten wyrok, dlatego sprawa będzie rozpatrywana przez ETPC ponownie, ale już nie w składzie siedmioosobowym, ale przez Wielką Izbę. Ma to kluczowe znaczenie dla funkcjonowania sądów w Europie. 

RPO o znaczeniu wyroku dla sytuacji w polskim sądownictwie 

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że sprawa ta ma niezwykle ważne znaczenie dla obywateli Polski i ich prawa do sądu. Dlatego, mimo że nie jest stroną tego postępowania, przekazał Trybunałowi w Strasburgu swoje uwagi w formie zwanej „opinią przyjaciela sądu” (łac. amicus curiae). Ma ona ułatwić Trybunałowi dostrzeżenie wszystkich aspektów sprawy, a także zbadanie jak wyrok wpłynie na inne kraje Rady Europy. Standard wyznaczony przez Europejski Trybunał musi być przestrzegany przez każdy kraj europejski, niezależnie wobec którego państwa zostanie wydany wyrok. 

Polski Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że wyrok ETPC może mieć zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania całego systemu sądownictwa w Polsce, a przez to - dla możliwości korzystania z ochrony sądowej przez jednostki. Będzie miał zatem znaczenie precedensowe i będzie punktem odniesienia dla oceny spraw dotyczących nieprawidłowości w polskim wymiarze sprawiedliwości, które już zostały lub będą wniesione do ETPC. 

W Polsce istnieje bowiem coraz większe ryzyko chaosu prawnego zagrażającego stabilności orzeczeń sądowych i podważającego pewność obrotu prawnego.  

Aby temu przeciwdziałać, trzeba precyzyjnie wskazać, kiedy ktoś naprawdę jest sędzią i ma prawo orzekać, a kiedy nie, ze względu na wady samego procesu powołania. Jeśli bowiem taka w wątpliwy sposób powołana osoba znajdzie się w składzie orzekającym, to i sam wyrok może być podważany, a więc człowiek nie będzie miał już pewności, że sąd rozstrzygnął jego problem w sposób ostateczny i wiążący. Trzeba temu zapobiec, bo inaczej system sądowy przestaje działać, zaś obywatele stracą szansę, by ich sprawy były rozstrzygane zgodnie z prawem i bez niepotrzebnej zwłoki. 

Polscy sędziowie pytali już o to Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu, a ten odpowiedział, że każdy sędzia musi – badając daną sprawę – sprawdzić także, czy w niższej instancji była ona oceniana przez właściwie powołany niezawisły sąd. Jednocześnie posłowie rządzącej większości zgłosili projekt ustawy, która zakazuje sędziom kwestionowania statusu innych sędziów. Ustawa, przyjęta prze Sejm w ekspresowym tempie przed świętami jest obecnie badana przez Senat. W toku prac senackich padły argumenty, że ustawa tak pomyślana nie rozwiąże problemu wadliwości powoływania sędziów przez obecną KRS. Bowiem kwestionować wydawane przez tych sędziów wyroki mogą także sądy w innych krajach Europy. 

Sprawa islandzka dobrze to pokazuje. 

Kiedy sędzia jest sędzią? 

Wymóg ustanowienia sądu na mocy ustawy obejmuje nie tylko podstawę prawną jego istnienia lecz również skład sądu w każdej sprawie, którą rozpatruje.  

RPO wskazał, że podobny wymóg można odczytać z orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 24.10.2007 r., SK 7/06). Prawo krajowe powinno określać kryteria i tryb mianowania na stanowiska sędziowskie, a sędziowie istotnie muszą być mianowani zgodnie z ustanowionymi regułami. Wymogi te mają na celu ograniczenie arbitralnego wpływu władzy wykonawczej na sądownictwo i ochronę niezawisłości sędziowskiej przed ingerencją polityków. 

Wymóg ścisłego przestrzegania prawa w procesie wyboru i mianowania sędziów jest kamieniem węgielnym ich niezawisłości i bezstronności. Sędzia ma mieć pewność, że został mianowany z powodu kwalifikacji merytorycznych, na podstawie obiektywnych kryteriów i we właściwie przeprowadzonej procedurze. Zapobiega to tworzeniu się relacji zależności między osobą mianowaną a innymi osobami, zwłaszcza politykami, którzy wpływaliby na proces selekcji kandydatów, aby została mianowana osoba, którą popierają. Sędzia nie może zawdzięczać kariery zawodowej innym osobom, bo w przyszłości mogłyby one liczyć, że sprawę, która do niego trafi, będzie rozstrzygać kierując się ich oczekiwaniami. 

Ścisłe przestrzeganie reguł mianowania sędziów ma także budować zaufania do wymiaru sprawiedliwości, wzmacniać legitymację demokratyczną sądownictwa, podwyższać poziom akceptacji wyroków sądowych, a przez to zwiększać skuteczność mechanizmów sądowych. Strony postępowań powinny móc ufać, że o ich interesach rozstrzyga osoba bezstronna, nie faworyzująca żadnej z nich, niekierująca się pozaprawnymi uwarunkowaniami. 

RPO uznał, że rażące naruszenie prawa przy powoływaniu sędziów uniemożliwia, by tak powołana osoba była dopuszczona do wykonywania funkcji sądowych i zasiadała w składzie orzekającym. Trybunał musi jednak określić co jest, a co nie jest „rażącym” naruszeniem w tym wypadku. 

W piśmie do Trybunału Rzecznik scharakteryzował kryterium „rażącego naruszenia prawa”. Wskazał, iż skutkiem takich naruszeń jest zniweczenie rezultatu procesu mianowania i pozbawienie osoby mianowanej koniecznej legitymacji prawnej do działania. RPO opowiedział się za przyjęciem domniemania, że rażącym naruszeniem prawa będzie naruszenie przepisów Konstytucji, standardów EKPC, lub zasad prawa Unii Europejskiej. Takie domniemanie będzie szczególnie uzasadnione, gdy naruszenie zostało już stwierdzone prawomocnym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, ETPC lub TSUE. 

Rzecznik zauważył, że we wcześniejszym wyroku izby Trybunał nie zajął się konsekwencjami wzruszenia powołania sędziego i obsady składu orzekającego dla pewności prawa i stabilności orzeczeń sądowych. Kwestie te zostały poruszone jedynie w zdaniu odrębnym sędziów Lemmensa i Griţco. W opinii RPO zagadnienie to należy do najważniejszych kwestii, a Trybunał powinien się do niego wyraźnie odnieść. 

W sytuacjach, w których sąd lub sędzia może zostać zakwestionowany, strony postępowania sądowego mogą ucierpieć zarówno, jeżeli orzeczenie w ich sprawie nie zostało (jeszcze) uchylone z tego powodu – ponieważ nie są pewne, czy nie zmieni się to w przyszłości; jak i wtedy, gdy orzeczenie zostanie uchylone – ponieważ znajdą się w sytuacji sprzed wydania orzeczenia i muszą się liczyć z ponownym postępowaniem sądowym. RPO uznał, że zasada domniemania legalności nie zapewnia w takiej sytuacji wystarczającej ochrony, a problem może zostać rozwiązany w dwu podstawowych mechanizmach. 

Po pierwsze, z zasady skuteczności (effet utile) praw i wolności gwarantowanych przez EKPC wynika dopuszczalność badania statusu sędziów i sądów w ramach dostępnych środków prawnych. Jeżeli zaś w trakcie kontroli potwierdzony zostanie zarzut, że organ lub osoba nie spełnia wymogów konwencji, sąd dokonujący kontroli musiałby mieć możliwość odmowy uznania organu za sąd lub osoby za sędziego, z prawem do określenia dalszych konsekwencji prawnych, takich jak uchylenie wadliwego orzeczenia organu. Po drugie, w braku dostępnych środków prawnych – istnieje uznawana w wielu krajach jak również w prawie Unii Europejskiej możliwość powołania się na koncepcję aktu nieistniejącego (sententia non existens) i odmowie zastosowania takiego aktu w konkretnym przypadku. 

W piśmie do ETPC Rzecznik rozważył także kwestię intencjonalności działań organów władzy publicznej. RPO uznał, że umyślna ingerencja władzy wykonawczej (a także ustawodawcy, w zależności od przypadku) w status sędziego lub sądu w sposób niezgodny z Konwencją powinna wykluczać późniejsze argumenty odwołujące się do zasady nieusuwalności sędziów oraz zasady pewności prawa, zwłaszcza jeśli nie istniał skuteczny mechanizm kontroli zgodności z prawem mianowania osoby na stanowisko sędziowskie przed dokonaniem owego aktu. Zamiar obejścia lub naruszenia obowiązującego prawa nie może być bowiem nagradzany akceptacją powstałej w ten sposób sytuacji (ex iniuria ius non oritur). 

Odnosząc się do kwestii związanych z zasadą subsydiarności i marginesem uznania państw-stron EKPC, RPO wskazał, że ochrona konwencyjna jest autonomiczna, niezależna od norm krajowych. W związku z tym ETPC nie jest związany oceną naruszenia dokonaną przez organ krajowy i może samodzielnie weryfikować spełnienie standardów europejskich w państwie. Nie przeczy to standardowi subsydiarności, ponieważ wskazuje on jedynie, że w pierwszej kolejności oceny przestrzegania Konwencji ma dokonać organ krajowy, ale nie wyłącza to kompetencji kontrolnej Trybunału. Gdyby tak było, to w istocie ochrona konwencyjna mogłaby się stać iluzoryczna. Formą samoograniczenia się Trybunału w wykonywaniu funkcji kontrolnej jest jednak przyjęcie, że aby przesądzić o naruszeniu prawa do sądu, zarzucane naruszenie musi przyjąć charakter rażący, tj. przekraczający zwykłe nieprawidłowości lub niedociągnięcia w działaniach organów państwa. 

W końcowej części uwag skierowanych do ETPC Rzecznik przywołał wskazówki udzielone przez Trybunał Sprawiedliwości w niedawnym wyroku w sprawie A.K. i inni dla oceny prawidłowości powołania na stanowisko sędziego oraz niezależności sądów, a także zarysował kontekst polski związany z zagadnieniami rozważanymi w sprawie Ástráðsson. Rzecznik wskazał, że zmiany wprowadzone w systemie sądowym w ostatnich latach zrodziły szereg bardzo istotnych problemów. Zaliczył do nich przede wszystkim: 

• faktyczne zniesienie realnej kontroli konstytucyjnej i rezygnację Trybunału Konstytucyjnego z roli strażnika Konstytucji - proces ten rozpoczął się  uniemożliwieniem trzem sędziom powołanym zgodnie z prawem objęcia funkcji w TK i zastąpieniem ich trzema innymi osobami mianowanymi niezgodnie z prawem; 
• zrzeczenie się przez Krajową Radę Sądownictwa jej konstytucyjnego zadania ochrony niezawisłości sędziów i niezależności sądów – wskutek upolitycznienia procesu wyboru sędziów-członków Rady, uczynienia go nieprzejrzystym i obsadzenia tego organu w dużej mierze osobami związanymi z Ministrem Sprawiedliwości; 
• częściowe zawładnięcie Sądem Najwyższym – poprzez utworzenie dwóch nowych izb, w których skład wchodzą wyłącznie sędziowie wybrani w wyniku wadliwej procedury mianowania spośród kandydatów wskazanych przez czynniki polityczne; 
• przeprowadzenie motywowanego politycznie zastąpienia prezesów i wiceprezesów wielu sądów powszechnych; 
• wykorzystywanie mechanizmu dyscyplinarnego dla sędziów do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. 

VII.510.150.2019