Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ministerstwo Klimatu i Środowiska chce wyłączyć hałas z boisk, kortów, bieżni i skateparków spod rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku
• Budzi to poważne obawy Rzecznika Praw Obywatelskich, który ma istotne wątpliwości co do zgodności projektu z Konstytucją
• Wskazuje także na coraz liczniejsze skargi obywateli na hałas dobiegający z obiektów sportowych i rekreacyjnych
• A sport nie powinien być uznawany za dobro nadrzędne wobec spokoju wypoczynku i niezakłóconego snu
• Wykluczenie obiektów sportowych i rekreacyjnych spod norm hałasowych trzeba uznać za wymagające ponownego przemyślenia - pisze Marcin Wiącek do minister klimatu i środowiska Pauliny Hennig-Kloski
• AKTUALIZACJA 21.07.2025: Planowana nowelizacja rozporządzenia miała wyłącznie charakter porządkowy poprzez usankcjonowanie obowiązującego stanu prawnego, dostosowując przepisy rozporządzenia do ustawy Prawo ochrony środowiska - odpowiedziało MKiŚ. Procedowanie zmian do tego rozporządzenia może okazać bezzasadne wobec prac MSiT nad projektem ustawy o zmianie ustawy o sporcie.
• AKTUALIZACJA 1.08.2025: RPO przestawia obszerną opinię do projektu autorstwa MSiT. Godzi on w prawo do własności, prywatności, do ochrony zdrowia i ściśle związanego z nim prawa do życia w środowisku wolnym od zanieczyszczeń - pisze zastępca RPO Adam Krzywoń.

Wystąpienie ma związek z pilnymi pracami legislacyjnymi MKIŚ w celu wyłączenia hałasu z boisk, kortów, bieżni i skateparków spod rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. 

Wątpliwości konstytucyjne

Rzecznik wskazuje na istotne wątpliwości co do zgodności projektu rozporządzenia nowelizującego z Konstytucją RP.

Celem ma być realizacja obowiązku "popierania rozwoju kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży” (art. 68 ust. 5 Konstytucji). Dostrzegając jego wagę, RPO wskazuje, że promowanie aktywności sportowej nie może się odbywać kosztem prawa obywateli do ochrony przed hałasem. Rozwój kultury fizycznej  nie może być celem samym w sobie – służy bowiem wartości nadrzędnej, jaką jest profilaktyka zdrowotna. Wykładnia ust. 5 nie może prowadzić do naruszenia gwarancji z ust.4 art. 68, który  stanowi, że władze publiczne są zobowiązane do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Władze publiczne nie mogą tolerować np. emisji zanieczyszczeń do środowiska jako nieuniknionej konsekwencji uprawiania sportu. A nadmierny hałas – w myśl Prawa ochrony środowiska - jest rodzajem zanieczyszczenia.

Hałas jako czynnik destrukcyjny dla zdrowia człowieka

Szkodliwość hałasu potwierdzają specjaliści. "Hałas to nieprzyjaciel naszego zdrowia" - podkreśla prof. Henryk Skarżyński, dyrektor Instytutu Fizjologii i Patologii Słuchu, twórca Światowego Centrum Słuchu i konsultant krajowy w dziedzinie otorynolaryngologii.

Za główne zagrożenie w obszarach zurbanizowanych i czynnik negatywnie wpływający na zdrowie jest uznawany hałas komunikacyjny. Wzmocnienie go innym rodzajem hałasu, z obiektów sportowych – przez wyłączenie go z jakiejkolwiek reglamentacji - budzi poważne obawy.

Na hałas z rozgrywek sportowych składają się m.in. odgłosy piłek, dźwięki gwizdka i okrzyki: trenera, zawodników i publiczności. Jest to hałas nagły, tzw. impulsowy. Według prof. Henryka Skarżyńskiego "hałas impulsowy jest znacznie bardziej niebezpieczny niż hałas ciągły. Dociera on bowiem często do ucha nieprzygotowanego na odbiór silnych dźwięków”.

Na co ludzie skarżą się RPO

Do BRPO wpływa coraz więcej skarg na hałas z obiektów sportowych i rekreacyjnych, a nawet placów zabaw dla dzieci. Niekiedy uniemożliwia on rozmowę, również w domu. Osiąga od 75 do 90 db, także w nocy.

Skarżący żyją w permanentnym stresie; sięgają po pomoc psychiatry w związku ze stanami depresyjno-lękowymi. Dzieci nie mają warunków do nauki, często budzą się w nocy. Przebywanie w ogrodzie czy na podwórku jest wykluczone, zwłaszcza latem. Skarżący muszą wtedy pozostawać w domach z zamkniętymi oknami.

Ponoszą też koszty wygłuszania mieszkań, wymiany okien na dźwiękoszczelne. Nie pomagają ani zatyczki do uszu, ani przenosiny sypialni w dalszą część mieszkania. A sprzedaż domu czy mieszkania nie opłaca się, bo takie sąsiedztwo zaniża jego wartość.

Zarazem skarżący nie sprzeciwiają się samemu istnieniu obiektów sportowych czy rekreacyjnych. Domagają się zaś egzekwowania przez ich zarządców regulaminów użytkowania i zabezpieczania przed korzystaniem z nich w celach niesportowych (np. spotkań przy głośnej muzyce i alkoholu). 

Skarżący bez skutku proszą o pomoc służby porządkowe. Zgłoszenia są ignorowane albo nie dają  rezultatu, gdyż po interwencjach sytuacje się powtarzają. Prośby do lokalnych władz o budowę stosownych zabezpieczeń nie są uwzględniane.

Ze skarg do RPO i praktyki wynika, że korzystanie ze środków sądowych - powództw o zaprzestanie niedozwolonych immisji (art. 144 Kodeksu cywilnego) lub o naruszenie własności (art. 222 § 2 Kc) - jest ostatecznością. Ludzie decydują się na to dopiero, gdy podmioty odpowiedzialne nie wywiązują się z obowiązków; gdy doniesienia mieszkańców do władz lokalnych są ignorowane, a prośby o polubowne rozwiązanie problemu oraz wprowadzenie rozwiązań zabezpieczających przed hałasem - bezskuteczne.

Doprowadzenie do zaprzestania lub ograniczenia korzystania z obiektu sportowego mocą orzeczenia sądu powszechnego jest dla przeciętnego obywatela bardzo trudne. Ciężar dowodu spoczywa na stronie powodowej, czyli mieszkańcach. Orzeczenie sądu musi zaś poprzedzać postępowanie dowodowe, często z opiniami biegłych.

Dlatego wykluczenie obiektów sportowych i rekreacyjnych spod norm hałasowych trzeba uznać za rozwiązanie wymagające ponownego przemyślenia. Sport nie powinien być uznawany za dobro nadrzędne wobec miru domowego - spokoju wypoczynku i niezakłóconego snu w miejscu zamieszkania. Stwarzanie warunków dla rozwoju kultury fizycznej i ochrona przed hałasem nie mogą być stawiane w kontrze do siebie, jako wartości konkurencyjne. Wartości te da się pogodzić i odpowiednio ze sobą wyważyć.

Dlatego należałoby zaproponować rozwiązanie prowadzące do zminimalizowania konfliktów społecznych, oparte na opiniach specjalistów od budownictwa, akustyki i zdrowia człowieka. Celowe jest także przeprowadzenie szerokich i realnych konsultacji społecznych, które pozwolą poznanie przyczyn konfliktów. 

Tymczasem przy tworzeniu projektu - z uwagi na potrzebę jego pilnego wejścia w życie - konsultacje publiczne i opiniowanie skrócono do 7 dni.  Niejasny jest powód nadania projektowi klauzuli pilności.

Niezgodność projektu rozporządzenia z upoważnieniem do jego wydania

Celem wykluczenia obiektów sportowych spod norm hałasowych ma być potrzeba dostosowania rozporządzenia do regulacji zawartych w UPOŚ przez ich doprecyzowanie - aby „jednoznacznie wskazać, że wykorzystanie boisk, kortów, bieżni i skateparków do aktywności sportowej o charakterze szkolnym lub rekreacyjnym, w zakresie tej aktywności, ma charakter powszechnego korzystania ze środowiska”.

RPO podkreśla, że to stwierdzenie jest niezgodne z aktualnym stanem prawnym o randze ustawy i nie może być założeniem rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 ust. 2a UPOŚ w zakresie hałasu powstającego w związku z „powszechnym korzystaniem ze środowiska” Prawo ochrony środowiska nie znajduje zastosowania. 

Zgodnie z art. 4 ust. 1 UPOŚ, „powszechne korzystanie ze środowiska”, które przysługuje z mocy ustawy każdemu, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, jest korzystaniem „bez użycia instalacji”. Pojęcie „instalacji” zawiera zaś i budowle  sportowe. Są nimi boiska, korty, bieżnie i skateparki; wyjątkiem mogą być prowizorycznie boiska, korty i bieżnie o nawierzchni naturalnej,  bez trybun i urządzeń.

Błędne jest zatem twierdzenie, jakoby wykorzystywanie boisk, kortów, bieżni i skateparków do aktywności sportowej o charakterze szkolnym lub rekreacyjnym, w zakresie tej aktywności i bez wyjątku, miało charakter „powszechnego korzystania ze środowiska” i tym samym było objęte wyłączeniem z art. 2 ust. 2a UPOŚ.

Tym samym wykluczenie emisji aktustycznych z obiektów sportowych spod reglamentacji ustawowej w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu nie może być dokonane w formie rozporządzenia do ustawy. Nie mieści się to w zakresie upoważnienia do wydania rozporządzenia. Zmiana zmierza zatem do modyfikacji treści norm z ustawy.

RPO prosi Panią Minister o uwzględnienie tych uwag i o stanowisko.

Odpowiedź Anity Sowińskiej, podsekretarz stanu w MKiŚ

Planowana przez Ministerstwo nowelizacja ww. rozporządzenia miała wyłącznie charakter porządkowy, poprzez usankcjonowanie obowiązującego stanu prawnego, dostosowując przepisy rozporządzenia do regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą Poś. 

Zgodnie z art. 2 ust. 2a ustawy Poś, przepisów tej ustawy nie stosuje się w zakresie hałasu powstającego w związku z powszechnym korzystaniem ze środowiska do którego należy zaliczyć aktywności o charakterze szkolnym lub rekreacyjnym, realizowane m.in. na boiskach, kortach, bieżniach i skateparkach.

Natomiast w odniesieniu do obiektów sportowych wykorzystywanych w sposób nieodpowiadający powszechnemu korzystaniu ze środowiska tj. w sposób profesjonalny lub komercyjny, ustawa Poś przewiduje dopuszczalne poziomy hałasu, jak również przepisy służące ich egzekwowaniu.

W przypadku negatywnego akustycznego oddziaływania obiektów sportowych, zastosowanie ma art. 115a ust. 1 ustawy Poś. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N, określonych w ww. rozporządzeniu.

Odnosząc się natomiast do kwestii niezgodności projektu rozporządzenia z upoważnieniem do jego wydania, w związku z kwalifikowaniem boisk, kortów, bieżni i skateparków, jako instalacji, co wyklucza zastosowanie art. 2 ust. 2a ustawy Poś, uprzejmie informuję, że przepisy tej ustawy powinny być rozpatrywane w sposób kompleksowy, a nie fragmentarycznie.

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy Poś powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, przy czym korzystanie z instalacji rozumie się jako korzystanie na zasadach określonych w tej ustawie. W rozpatrywanej sprawie oprócz definicji instalacji należy wziąć pod uwagę także szereg innych przepisów tej ustawy tj.:

• art. 3 pkt 3 wskazujący, że poprzez eksploatację instalacji lub urządzenia – rozumie się użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności;
• art. 3 pkt 31 wskazujący, że poprzez prowadzącego instalację rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie;
• art. 138 ust. 1 wskazujący, że eksploatacja instalacji oraz urządzenia zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska jest, z zastrzeżeniem art. 139, obowiązkiem ich właściciela, chyba że wykaże on, iż władającym instalacją lub urządzeniem jest na podstawie tytułu prawnego inny podmiot.

Z uwagi na powyższe, aby przepisy ustawy Poś miały zastosowanie przy korzystaniu z instalacji niezbędne jest spełnienie następujących warunków:

• eksploatacja instalacji obejmuje także utrzymanie jej sprawności,
• eksploatacja jest realizowana przez podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją.

Tymczasem, eksploatacja ogólnodostępnych instalacji w ramach powszechnego korzystania ze środowiska przez przypadkowe osoby, nie spełnia powyższych warunków.

Jednocześnie należy wskazać na spójność prawa w odniesieniu do boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych czy bieżni służących do rekreacji. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane  również dokonuje podziału tych obiektów w zależności od sposobu ich wykorzystania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji.

Jednocześnie uprzejmie informuję, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska szczegółowo analizuje napływające do resortu interwencje związane z nadmiernym akustycznym oddziaływaniem obiektów sportowych. Niejednokrotnie problemy związane z ich negatywnym oddziaływaniem akustycznym są wynikiem błędnych decyzji lokalizacyjnych dla tego typu inwestycji, jak również braku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń akustycznych w projektach budowlanych.

Jednocześnie należy wskazać, że lokalizacja obiektów sportowych, pozostaje poza zakresem ustawy Poś oraz rozporządzenia i podlega przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Natomiast, szczegółowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto, uprzejmie informuję, że zgodnie z obowiązującymi przepisami hałas osób prywatnych towarzyszący spotkaniom towarzyskim przy głośnej muzyce i alkoholu jest traktowany jako powszechne korzystanie ze środowiska i nie jest objęty przepisami ustawy Poś. Przypadki korzystania z obiektów infrastruktury sportowej w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem wynikają z nieadekwatnych regulaminów korzystania z tych obiektów bądź niedostatecznego egzekwowania zasad w nich określonych.

Niezależnie od powyższego uprzejmie informuję, że Ministerstwo Sportu i Turystki proceduje obecnie projekt ustawy o zmianie ustawy o sporcie (UD211), obejmujący regulację dotyczącą kwestii powszechnego korzystania ze środowiska, w odniesieniu do obiektów sportowych. Dlatego też procedowanie zmian do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, może okazać [się] bezzasadne.

Opinia RPO do projektu MSiT dla sejmowej komisji

Do Komisji Kultury, Sportu i Turystyki skierowano projekt zmiany ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Ostateczna wersja przyjęta przez Radę Ministrów zakłada dodanie do ustawy art. 38a: "Uprawianie sportu na boiskach, kortach, bieżniach i w skateparkach stanowi powszechne korzystanie ze środowiska w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, jeżeli odbywa się w ramach szkolenia sportowego albo aktywności sportowej o charakterze szkolnym lub rekreacyjnym".

Według pierwotnego projektu celem zmian miało być wypełnienie luki systemowej, jaką jest brak wsparcia finansowego dla dzieci przedwcześnie zmarłego reprezentanta. Dopiero po uzgodnieniach pojawił się art. 38a, który ma pozwolić na wyłączenie stosowania norm hałasu, określonych na podstawie przepisów UPOŚ, powstającego w związku z powszechnym korzystaniem ze środowiska. Równocześnie z projektu usunięto zmiany dotyczące zabezpieczenia finansowego rodzin przedwcześnie zmarłych olimpijczyków. Nie został on poddany żadnym konsultacjom społecznym. 

Ponadto proponowana przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska wersja regulacji odbiegała od zamieszczonej w projekcie. Miała ona polegać na dodaniu do art. 2 ustawy o sporcie ust. 1b o brzmieniu: „1b. Uprawianie sportu na boiskach, kortach, bieżniach i w skateparkach stanowi powszechne korzystanie ze środowiska w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jeżeli odbywa się w ramach zajęć szkolnych lub ma charakter rekreacyjny". Propozycja ta nie została uwzględniona w pełni przez projektodawcę, mimo wielokrotnie krytycznych uwag MKiŚ.

Zdaniem RPO propozycja wyłączenia norm hałasu z obiektów takich jak boiska, korty, bieżnie i skateparki godzi w takie prawa i wolności obywatelskie, jak prawo do własności, prywatności, do ochrony zdrowia i ściśle związanego z nim prawa do życia w środowisku wolnym od zanieczyszczeń. 

Dlatego RPO przedstawia te uwagi komisji, z nadzieją na ich rozważenie. Wiele argumentów pochodzi z wcześniejszej opinii RPO do projektu MKiŚ.

W przypadku ustawowego uznania uprawiania sportu w obiektach takich jak boiska, bieżnie, skateparki za formę powszechnego korzystania ze środowiska - odbywającego się w ramach zajęć szkolnych, rekreacji czy też szkolenia sportowego - związany z tym hałas, niezależnie od jego źródła, poziomu i stopnia dolegliwości dla otoczenia, nie będzie mógł być przedmiotem interwencji organów ochrony środowiska. Oznacza to  de iure i de facto likwidację administracyjnoprawnej ochrony przed hałasem.

Bez norm organy ochrony środowiska i służby porządkowe stracą silną podstawę prawną do działań interwencyjnych w przypadku, gdy korzystanie z obiektu sportowego będzie powodowało hałas o poziomie zagrażającym zdrowiu i to niezależnie od jego ciągłości, częstotliwości czy pory doby. Zabraknie bowiem technicznego kryterium uznawania hałasu za szkodliwy, a więc niedopuszczalny.

Zmianę uzasadniono potrzebą „przeciwdziałania zjawisku ograniczania funkcjonowania, a nawet zamykania, ogólnodostępnych obiektów sportowych w związku ze skargami mieszkańców dotyczącymi hałasu generowanego przez użytkowników tych obiektów”.

W ocenie RPO ukazuje to tylko jedną stronę problemu: ograniczeń w korzystaniu z obiektów sportowych, pomijając konieczność znoszenia przez ich sąsiadów powtarzalnego, szkodliwego hałasu. Uzasadnienie pomija genezę problemu "zamykania” obiektów sportowych. Składanie przez obywateli powództw o zaprzestanie niedozwolonych immisji czy o naruszenie własności jest ostatecznością. Doprowadzenie do zaprzestania lub ograniczenia korzystania z obiektu sportowego mocą orzeczenia sądu jest dla przeciętnego obywatela bardzo trudne - ciężar dowodu spoczywa na stronie powodowej. 

Nie jest także zrozumiała teza wynikająca z uzasadnienia, jakoby powodem niekorzystnego orzecznictwa dla tzw. „orlików” były obecnie obowiązujące normy hałasu, a ich wyłączenie zmieni ten stan rzeczy. Brak norm hałasu nie zapobiegnie wytaczaniu spraw cywilnych i „niekorzystnemu” orzecznictwu. Jedynym skutkiem będzie uniemożliwienie interwencji organów ochrony środowiska.

Wbrew intencjom projektodawcy może się to wręcz przełożyć się na zwiększenie liczby powództw, gdyż obywatele w pierwszej kolejności zwracają się do administracji publicznej i służb porządkowych.

W kwestii wykluczenia obiektów sportowych spod norm akustycznych w ramach toczących się procedur legislacyjnych – czy w odniesieniu do projektu nowelizacji rozporządzenia czy też ustawy o sporcie – dotychczas nie wypowiedziały się podmioty i instytucje specjalizujące się w zakresie wpływu hałasu impulsowego na środowisko i zdrowie człowieka. 

Choć rozwój kultury fizycznej jest ważny, nie może on odbywać się kosztem prawa obywateli do spokoju i wypoczynku w miejscu zamieszkania. Sport i ochrona przed hałasem nie są wartościami sprzecznymi – można je wyważyć i pogodzić. RPO ma obawę, że projektowana w obecnym kształcie zmiana może pogłębić konflikty społeczne wokół obiektów sportowych. Dlatego należy postulować opracowanie regulacji, które ograniczą te napięcia, z udziałem ekspertów z zakresu budownictwa, akustyki i zdrowia oraz w ramach szerokich i rzeczywistych konsultacji społecznych.

ZRPO Adam Krzywoń zwraca się do przewodniczącego Komisji Tadeusza Tomaszewskiego o przedstawienie tych uwag podczas jej obrad oraz o zwrócenie się do MSiT i resortów współdziałających o odniesienie się do nich. 

V.7200.67.2025