Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przed pierwszą turą wyborów prezydenckich znacząca była dysproporcja czasu antenowego TVP poświęconego Andrzejowi Dudzie w stosunku do reszty kandydatów
• Ponadto i media publiczne, i prywatne nie zachowywały odpowiedniego obiektywizmu w prezentowaniu kandydatów
• Przed drugą turą wyborów zarówno Wiadomości TVP, jak i do pewnego stopnia Fakty TVN,  przedstawiały jednego kandydata w niezwykle pozytywnym świetle, a  drugiego - w znacząco negatywnym
• Wszystko to powinna była ocenić Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Zaniedbała jednak swe konstytucyjne obowiązki stania na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił przewodniczącemu Rady uwagi i wnioski w sprawie kampanii wyborczej przed wyborami na urząd Prezydenta RP w 2020 r.

Kampania ta była wyjątkowa z uwagi na zagrożenia epidemiologiczne, co w dużym stopniu ograniczyło możliwości działania kandydatów. Media publiczne w kampanii wyborczej zawsze pełnią szczególną rolę, jednak obecna sytuacja spowodowała, że ich wkład był istotniejszy niż kiedykolwiek.

Niestety, dotychczasowy sposób wypełniania ustawowych obowiązków przez media publiczne budzi poważny niepokój i powinien zostać poddany analizie oraz monitoringowi ze strony KRRiT.

Jak wskazują wyniki badań organizacji pozarządowych, szczególne zastrzeżenia wywołują kwestie równości szans kandydatów, realizacji prawa obywateli do informacji oraz wypełnianie ustawowych zasad pluralizmu, bezstronności, wyważenia i niezależności w przedstawianiu kampanii wyborczej.

Raporty organizacji pozarządowych nt. kampanii w mediach

Raporty Instytutu Dyskursu i Dialogu, Towarzystwa Dziennikarskiego oraz Fundacji Odpowiedzialnej Polityki unaoczniły kilka istotnych problemów naruszających równość szans kandydatów. Wykazały też konieczność  monitorowania działań mediów publicznych, co powinno być przedmiotem aktywnych działań KRRiT. Zarówno analiza danych zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej TVP S.A., jak również Raport Towarzystwa Dziennikarskiego, wskazuje na znaczącą dysproporcję czasu antenowego poświęconego Andrzejowi Dudzie w stosunku do reszty kandydatów w pierwszej turze wyborów prezydenckich.

Według raportu Towarzystwa Dziennikarskiego w okresie przedwyborczym  (15-26 czerwca 2020 r.)  Wiadomości TVP poświęciły kandydatowi partii rządzącej 110 tzw. setek trwających razem 23 minuty, co stanowi prawie 20% czasu antenowego wszystkich wypowiedzi w owej formie. Drugi w kolejności Rafał Trzaskowski otrzymał niecałe 9 minut czasu rozdrobnionego na sugestywnie krótsze tzw. setki, które z reguły były od razu kontrowane przez autora materiału. Reszta kandydatów otrzymała po około minucie czasu antenowego w formie setki, które niemal wyłącznie przytaczały ich negatywne opinie o Rafale Trzaskowskim. Nierówność ta jest symptomem naruszania zasad pluralizmu, bezstronności i niezależności — standardów, do których zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji zobowiązani są nadawcy publiczni.

4 sierpnia 2020 r.  prezes TVP S.A. Jacek Kurski odpisał RPO, że większość materiału o prezydencie Andrzeju Dudzie, będącego przyczyną tej dysproporcji, nie miała charakteru wyborczego. Autorzy raportu Towarzystwa Dziennikarskiego zaobserwowali jednak, że każdy materiał  Wiadomości TVP dotyczący prezydenta Andrzeja Dudy w okresie poprzedzającym pierwszą turę wyborów znacząco wpisywał się w przekaz wyborczy jego kampanii.

Ponadto wyniki analiz nie potwierdzają zapewnień prezesa TVP, by w jej programach ,,wyraźnie oddzielano informacje co do realizacji obowiązków prezydenckich, od tych które miały charakter wyborczy”. Analizy wskazują jednak na brak takich podobnych rozróżnień w materiałach. Stąd też poważne wątpliwości budzi rażąca dysproporcja czasu antenowego poświęconego kandydatowi popieranemu przez partie rządzące w stosunku do reszty kandydatów.

Także raport  Instytutu Dyskursu i Dialogu podkreślił znaczącą rolę i wpływ mediów publicznych w kampanii wyborczej. Wskazano w nim m.in., że w okresie pomiędzy I a II turą wyborów prezydenckich znacząca ilość czasu antenowego największych dzienników telewizyjnych była poświęcona ekspozycji kandydatów biorących udział w wyborach. Raportu podkreślał, że przed drugą turą wyborów nastąpiła poprawa w podziale czasu antenowego pomiędzy kandydatami. Wszystkie trzy analizowane dzienniki – publiczne Wiadomości (TVP), jak i prywatne Fakty (TVN) i Wydarzenia (Polsat) proporcjonalnie dzieliły czas antenowy, a różnice w ekspozycji kandydatów  nie przekraczały 2 punktów procentowych.

Jednocześnie raport unaocznił inny problem; zarówno media publiczne, jak i prywatne, nie zachowywały odpowiedniego obiektywizmu. W materiałach publikowanych od 29 czerwca do 11 lipca emitowano wiele materiałów o charakterze ocennym. Zarówno Wiadomości (TVP), jak i do pewnego stopnia Fakty (TVN), przedstawiały jednego kandydata w niezwykle pozytywnym świetle, podczas gdy drugiego w znacząco negatywnym.

Podobne wnioski w tej kwestii wynikają również z raportu Towarzystwa Dziennikarskiego. Wskazano w  nim, że w okresie poprzedzającym pierwszą turę Wiadomości TVP poświęciły tylko 0,9 % czasu antenowego dotyczącego wyborów  kandydatom innym niż Andrzej Duda lub Rafał Trzaskowski.

Oznaczało to marginalizację  w mediach publicznych mniej znaczących kandydatów. Wbrew zobowiązaniu do nagłaśniania pełnego i zróżnicowanego spektrum opcji politycznych, media publiczne przedstawiały prawie wyłącznie Andrzeja Dudę i Rafała Trzaskowskiego.

Analiza merytoryczna raportu Towarzystwa Dziennikarskiego wykazała, że 64% tematów poświęcono Andrzejowi Dudzie, w tym wszystkie, z jednym neutralnym  wyjątkiem, przedstawiały go w pozytywnym świetle. Wszystkie tematy dotyczące zaś Rafała Trzaskowskiego, stanowiące 35% materiałów, zostały ocenione przez autorów raportu jako negatywne. Takie uprzywilejowane traktowanie jednego z kandydatów przez media publiczne mogło w istotny sposób  wpływać na kształtowanie opinii o kandydatach, co najmniej pośrednio rzutując na wynik wyborów. 

Obowiązki KRRiT

Tymczasem w interesie publicznym, do którego chronienia powołano KRRiT, jest zapewnienie rzetelnej i bezstronnej informacji obywatelom oraz utrzymywanie standardów wynikających z ustaw oraz zobowiązań międzynarodowych. Jedną z zasad, która powinna być poddawana kontroli  Rady, jest zobowiązanie telewizji publicznej do pełnienia misji publicznej, wynikające z art. 21 ust. 1 ustawy o rtv. Podkreśla on również, że usługi i programy w ramach misji publicznej powinny cechować się pluralizmem bezstronnością, wyważeniem i niezależnością.

Wynikające z tego obowiązki powinny być bezwzględnie przestrzegane  oraz strzeżone i chronione również przez działania KRRiT. Tymczasem - jak obrazują opisane raporty - wartości te okazują się nieodpowiednio pielęgnowane przez nadawców. Brak ingerencji Rady wskazuje na zaniedbanie jej obowiązków. A to właśnie w jej kompetencjach, nie zaś  organizacji pozarządowych, leży konstytucyjny obowiązek chronienia interesu publicznego, w tym monitorowania mediów w kampanii wyborczej. 

Rzecznik przekazał przewodniczącemu KRRiT Witoldowi Kołodziejskiemu wnioski zmierzające do skuteczniejszej ochrony praw i wolności w wykonywaniu jej konstytucyjnych i ustawowych zadań. Zwrócił się o przeanalizowanie omówionych raportów pod kątem możliwości podjęcia koniecznych czynności kontrolnych, zgodnie z prawnymi obowiązkami Rady.

Odpowiedź Przewodniczącego KRRiT (aktualizacja 22 października 2020 r.)

1. Organy państwowe - organy administracji publicznej - działają na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z wyrażoną w przepisie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą praworządności (legalizmu). Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT), jak i jej Przewodniczący mogą podejmować tylko takie działania, które wyraźnie przewidują powszechnie obowiązujące przepisy. Z powyższej zasady wynika również zakaz działania na podstawie domniemania kompetencji.

2. W związku z powyższym należy podkreślić, że na mocy przepisów kodeksu wyborczego KRRiT nie uzyskała jakichkolwiek kompetencji do kontroli i oceny materiałów upublicznianych przez dostawców usług medialnych (w tym przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji) podczas kampanii wyborczych. Wolą ustawodawcy kompetencje te zostały przypisane sądom (art. 111 § 1 kodeksu wyborczego).

3. Na marginesie warto nadmienić, że KRRiT nie ma również podstaw do wszczęcia wobec publicznej radiofonii i telewizji, postępowania administracyjnego o nałożenie kary finansowej w oparciu o przepisy kodeksu wyborczego. Podstawą do wszczęcia tego rodzaju postępowania nie może być również przepis art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji (dalej także jako ustawa). Obowiązuje bowiem wspomniana na wstępie zasada legalizmu, a jej przejawem jest wyraźne powiązanie przez ustawodawcę możliwości nałożenia na nadawcę kary pieniężnej z przypadkami taksatywnie wymienionymi w przepisie art. 53 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Do przypadków tych ustawodawca nie zaliczył przepisu art. 21 ustawy.

4. W ustawie o radiofonii i telewizji ustawodawca przypisał KRRiT jedynie ogólną kompetencję organizowania badań treści i odbioru usług medialnych (art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy). I KRRiT - zgodnie z delegacją ustawową - takie badania organizowała i organizuje. Natomiast w wypracowywaniu standardów debaty publicznej może korzystać z coraz bogatszego dorobku uznanych ośrodków akademickich w zakresie wyników monitoringu różnego rodzaju audycji.

5. Dobrym przykładem w tym względzie jest Centrum Monitorowania Dyskursu Publicznego, czyli tworzona od pięciu lat przez Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu (UMK), ogólnodostępna, baza danych na temat obecności i wpływu polityków w audycjach publicystycznych rozpowszechnianych w telewizji, radiu oraz Internecie ( ). Dane zgromadzone w bazie pozwalają na analizę tego, którzy politycy zapraszani sąjako goście do najważniejszych audycji publicystycznych największych stacji radiowych (PR 1, PR 3, PR 24, TOK FM, RMF, Radio Zet), stacji telewizyjnych (TVP 1, TVP 2, TVP Info, TVN 24, Polsat News) oraz flagowych audycji publicystycznych wiodących portali informacyjnych. Pod uwagę brane są audycje emitowane w szczycie oglądalności/shichalności tego rodzaju oferty. Dzięki temu można określić procentowy udział przedstawicieli danego środowiska politycznego (partii) wśród wszystkich gości zapraszanych do analizowanych audycji, a także siłę wpływu danej osoby lub środowiska na debatę publiczną na podstawie udziału procentowego w rynku stacji, w których w danym okresie wystąpili przedstawiciele poszczególnych środowisk politycznych.

6. KRRiT na bieżąco śledzi i analizuje zawarte w tej bazie dane, podobnie jak wszelkie inne publikacje zawierające ilościowe oraz jakościowe wskaźniki pomiaru tzw. współczynnika obiektywizmu programów rozpowszechnianych przez dostawców usług medialnych. Pragnę jednak zwrócić Pana uwagę, że przedmiotem zainteresowania KRRiT jest nie tylko kwestia pluralizmu i bezstronności w poszczególnych audycjach czy programach, ale przede wszystkim problem ochrony pluralizmu źródeł informowania odbiorców usług medialnych. Mierzenie poziomu pluralizmu w mediach jest oparte o wskaźnik TOP 4, tj. następuje na podstawie określenia udziału czterech głównych właścicieli mediów w poszczególnych rynkach, np. audytorium radiowego czy telewizyjnego. I aby wspomniany pluralizm źródeł informacji został zachowany wskaźnik ten nie powinien przekraczać 50 procent. Tymczasem, zgodnie z Informacją KRRiT o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r., wskaźniki TOP 4 dla rynku audytorium telewizyjnego i radiowego wyniosły odpowiednio 67% i niemal 82%.

7. Zagrożeń dla poziomu i pluralizmu debaty publicznej upatrywałbym zatem głównie w nadmiernej koncentracji mediów i w takich przekształceniach własnościowych na rynku medialnym, które prowadzą do zbytniego ujednolicenia źródeł informacji. KRRiT wskazywała już w rekomendacjach dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na konieczność zmian regulacji prawnych w ww. zakresie ze względu na fakt, że obowiązujący system prawa medialnego nie reaguje dość dynamiczne na przekształcenia zachodzące w różnych sferach rynku mediów. Jestem pewien, że postulowane przez KRRiT zmiany przyczyniłyby się do ochrony większej liczby i rodzajów źródeł informacji na rynku medialnym, a co za tym idzie służyłyby lepszemu zabezpieczeniu w dyskursie publicznym takich wartości, jak bezstronność, pluralizm i niezależność, o których z troską wspomniał Pan w swoim piśmie.

VII.564.58.2020