Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nadal utrzymuje się przewlekłość postępowań administracyjnych wojewodów w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców - a liczba składanych przez nich wniosków wzrasta
• Urzędy wojewódzkie mierzą się z ich napływem przy niewystarczającej liczbie pracowników, co uniemożliwia terminowe załatwianie spraw
• Ten systemowy problem nie tylko pozostaje nierozwiązany od kilku już lat, ale nawet się pogłębia
• Rzecznik Praw Obywatelskich pyta Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy i jakie kroki podjęto dla terminowej realizacji obsługi cudzoziemców, zwłaszcza co do zapewnienia odpowiedniej liczby etatów w urzędach
• AKTUALIZACJA 22.11.2024: W obszernej odpowiedzi MSWiA informuje m.in., że trwają prace nad nowelizacją ustawy o cudzoziemcach, która umożliwi składanie cyfrowego odwzorowania wniosków przez cudzoziemców oraz odstąpienie od wymogu osobistego stawiennictwa w celu złożenia wniosku w tych postępowaniach (całość w załączniku)
• AKTUALIZACJA 28.07.2025: RPO ponownie zwraca uwagę MSWiA na pozbawienie cudzoziemców ubiegających się o zezwolenie na pobyt środków prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności, przewlekłości lub naruszeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
• Uniemożliwia to im reagowanie na bierność organów administracji publicznej, co w ocenie RPO może być uznane za utrudnianie ich skutecznego dostępu  do wymiaru sprawiedliwości. Pytanie w tej sprawie do TSUE zadał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
• AKTUALIZACJA 14.08.2025: MSWiA przeanalizuje uwagi RPO podczas przyszłych dalszych prac nad "ustawą pomocową" - głosi obszerna odpowiedź resortu. Podkreślono, że rozstrzygnięcie TSUE wniesie istotny wkład do dyskusji w zakresie obowiązywania art. 100c i 100d tej ustawy.

Od kilku lat problem przewlekłości postępowań administracyjnych wojewodów w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców znajduje odzwierciedlenie w skargach kierowanych do BRPO. Początkowo długi czas oczekiwania na zezwolenie na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE dotyczył przede wszystkim postępowań Wojewody Dolnośląskiego. Teraz z informacji Wielkopolskiego, Zachodniopomorskiego i Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że liczba takich wniosków cudzoziemców jest znacznie wyższa niż zasoby kadrowe umożliwiające sprawne ich rozpatrzenie.

W latach 2021-2023 Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę pięciu urzędów wojewódzkich w celu zbadanie prawidłowej, sprawnej i rzetelnej obsługi cudzoziemców. W informacji o wynikach kontroli wskazano, że nie wywiązywały się one wystarczająco z tych zadań. NIK negatywnie oceniła procedowanie tych spraw, których aż 60% prowadzono  z naruszeniem przepisów.

Nieprawidłowości dotyczyły głównie bezczynności organów i rażącej niekiedy przewlekłości. Najdłuższy ujawniony czas rozpatrywania wniosku wyniósł 2,7 tys. dni.

W ocenie NIK rosnące obciążenie zadaniami w powiązaniu z dużą rotacją kadr i niskimi wynagrodzeniami  proponowanymi nowo zatrudnianym było jedną z przyczyn przewlekłości i przekraczania terminów. Zasoby kadrowe do tych spraw były niewystarczające. Zwiększało się obciążenie pracowników sprawami, zwłaszcza wniosków pobytowych. Według NIK liczba wniosków na jednego pracownika wahała się od 189 w Podkarpackim Urzędzie Wojewódzkim do 500 w Łódzkim. Szczególnie trudna sytuacja jest w Wielkopolsce, gdzie w 2022 r. liczba spraw na pracownika wynosiła 1325, a w pierwszym półroczu 2023 r. były to 982 sprawy.

Tymczasem rośnie liczba składanych wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Od 1 kwietnia 2023 r. obywatele Ukrainy, których pobyt w RP uważa się za legalny i mają PESEL ze statusem UKR, mogą złożyć wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz wniosek o udzielenie zezwolenia ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej. 

Z informacji RPO wynika, że wojewodowie dolnośląski i zachodniopomorski nie uzyskali dodatkowego wsparcia finansowego, kadrowego czy organizacyjnego w związku ze zwiększonym obciążeniem. Wojewoda Wielkopolski uzyskał wsparcie kadrowe, jednak dotyczy ono jedynie działań informacyjnych związanych z legalizacją pobytu.

Pomimo zwiększonej liczby wniosków o legalizację pobytu, a także otrzymania nowych zadań, dodatkowych etatów miał nie otrzymać Wojewoda Mazowiecki, do którego w 2023 r. wpłynęło ponad 147 000 wniosków o legalizację pobytu (ok. 25% wszystkich wniosków). W 2024 r. wpłynęło już ich ok. 106 000.  Rodzi to konieczność przesuwania pracowników na nowe odcinki pracy, co przekłada się na długość realizacji procedowania wniosków.

Urzędy wojewódzkie, które dotychczas nie były właściwie przygotowane kadrowo do sprawnej obsługi cudzoziemców, obecnie mierzą się więc ze zwielokrotnieniem liczby składanych wniosków przy niewystarczającej liczbie pracowników, co uniemożliwia terminowe załatwianie spraw. Choć przytoczone dane są fragmentaryczne, to niestety mogą być uznane za adekwatną ilustrację systemowego problemu, który pozostaje nierozwiązany od kilku już lat, a nawet się pogłębia.

A w obsłudze cudzoziemców występują także inne nieprawidłowości. Według NIK dotyczyły one uniemożliwienia lub ograniczenia cudzoziemcom złożenia kompletnych wniosków pobytowych oraz naruszeń praw wynikających z przepisów.  Cudzoziemcy nie byli np. pouczani lub nie udokumentowano faktu pouczenia ich o prawach i obowiązkach oraz o trybie postępowania. Od wnioskodawców żądano dodatkowych dokumentów, którymi urząd już dysponował lub ponownego dostarczenia dokumentów, których ważność wygasła przed rozstrzygnięciem sprawy, a także dokumentów, które nie były niezbędne.

Postępowania prowadzono z naruszeniem art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ustalanie daty wszczęcia postępowania administracyjnego niezgodnie z zasadą, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Organ często po upływie kilku miesięcy od wpływu wniosku uznawał datę podjęcia tych czynności za datę wszczęcia postępowania, od której liczył dalsze terminy. Na tę kwestię RPO zwracał uwagę w wystąpieniu do MSWiA w czerwcu 2023 r. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że praktyka informowania strony o wszczęciu postępowania dopiero w momencie uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt jest nieprawidłowa i nie ma umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

W skargach do RPO cudzoziemcy podnoszą również inne problemy towarzyszące przewlekłości postępowań, takie jak: długie oczekiwanie na wyznaczenie terminu stawiennictwa i złożenia odcisków palców oraz uzyskanie stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie wniosku i tym samym legalność pobytu. Cudzoziemcy mają trudności w uzyskaniu informacji o stanie postępowania, są także problemy podczas prób rezerwacji wizyty poprzez strony internetowe. W dalszym ciągu wyzwaniem w kontaktach z urzędami pozostaje bariera językowa.

Rzecznik wielokrotnie podkreślał negatywne konsekwencje długiego oczekiwania na wydanie decyzji pobytowej. Może to budzić wątpliwości i zniechęcenie pracodawcy do dalszego powierzania cudzoziemcowi pracy, a w przypadku nieotrzymania stempla w paszporcie wykonywanie oraz powierzanie pracy cudzoziemcowi może zostać uznane za nielegalne podczas kontroli Państwowej Inspekcji Pracy lub Straży Granicznej. 

Przewlekłość postępowań wpływa także na życie prywatne, rodzinne i zawodowe cudzoziemców. Oczekując na zezwolenia na pobyt nie mogą bez konsekwencji wyjechać z Polski, by odwiedzić rodziny, a  możliwości  zagranicznych podróży służbowych oraz uczestniczenia w szkoleniach, konferencjach i stażach są ograniczone. 

1 lipca 2024 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, na  której mocy do 30 września 2025 r. przedłużono okres, w którym bieg terminów na załatwienie spraw - dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE lub cofnięcia tych zezwoleń oraz zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę lub zmiany zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

W tym okresie w dalszym ciągu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminie.

Terminy związane z biegiem postępowania są zawieszone od 15 kwietnia 2022 r. Tym samym cudzoziemcy przez ponad trzy lata nie będą mogli skorzystać ze środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Takie uregulowania pozbawiły cudzoziemców możliwości wywarcia wpływu na działania organu i szybkość załatwienia ich sprawy. 

Zawieszenie biegu terminów, wprowadzone w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście dużej liczby uchodźców wojennych z Ukrainy, miało na celu umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Ograniczone zmiany organizacyjne, techniczne czy proceduralne mogą nie przynieść oczekiwanego efektu w postaci usprawnienia prowadzonych przez wojewodów postępowań administracyjnych w obszarze legalizacji pobytu ze względu na utrzymujące się braki kadrowe i znaczącą fluktuację pracowników w wydziałach zajmujących się sprawami cudzoziemców w urzędach wojewódzkich oraz stały wzrost obciążenia. Powstaje pytanie, czy czas, w którym prawo do dobrej administracji w praktyce nie jest przestrzegane, jest właściwie wykorzystywany do opracowania i wdrożenia rozwiązań ukierunkowanych na poprawę obsługi tych wniosków, po okresie obowiązywania przepisów szczególnych.

RPO Marcin Wiącek prosi ministra Tomasza Siemoniaka o odniesienie się do opisanych nieprawidłowości. Pyta, czy i jakie kroki podjęto w celu ich wyeliminowania i zapewnienia terminowej realizacji obsługi cudzoziemców, zwłaszcza  poprzez zapewnienie adekwatnej liczby etatów w urzędach wojewódzkich. Zwraca się też o informację o działaniach w celu usprawnienia i skrócenia czasu oczekiwania na wydanie decyzji ws. legalizacji pobytu cudzoziemców.

Prosi także o przekazanie informacji statystycznej za 2023 r. i pierwsze półrocze 2024 r. dotyczącej poszczególnych urzędów wojewódzkich ze wskazaniem:

1. liczby złożonych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach, pobyt czasowy dla członków rodzin obywateli RP, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego UE;
2. średniego czasu trwania postępowań dotyczących udzielenia tych zezwoleń;
3. liczby spraw przypadających na każdego pracownika wykonującego zadania związane z wydawaniem decyzji w sprawach, o których mowa w pkt 1.

Kolejne wystąpienie do MSWiA

Zgodnie z art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE lub cofnięcia tych zezwoleń oraz zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę lub zmiany zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. 

W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie  i prawa do skargi na przewlekłość.

Uregulowania to obowiązują już ponad od trzech lat. Jak MSWiA wyjaśniło w piśmie z 14 listopada 2024 r., ich podstawą było zwiększone obciążenie wojewodów rozpatrywaniem dodatkowych wniosków pobytowych, a zaproponowane rozwiązania stanowią wyraz koniecznej i z założenia czasowej interwencji ustawodawcy, przeciwdziałającej negatywnym skutkom dużych i ciągłych wzrostów liczby spraw, wynikających z trwania wojny w Ukrainie. 

W uzasadnieniach kolejnych projektów zmian przedłużających okres obowiązywania tych przepisów, nie wskazywano powodów uzasadniających konieczność dalszego ich stosowania. Zawieszenie biegu terminów wydaje się więc przedłużane niejako automatycznie, bez każdorazowej oceny rozwiązań i analizy aktualnego obciążenia.

Tendencję tę potwierdza projekt z dnia 24 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (UD249). Przewidział on przedłużenie do 4 marca 2026 r. okresu zawieszenia terminów załatwiania przez wojewodów tych spraw. 

RPO przedstawił MSWiA krytyczne stanowisko wobec tych propozycji. Podkreślał, że odebranie cudzoziemcom tych narzędzi prawnych prowadzi do utrwalenia praktyki, w której organ nie ponosi odpowiedzialności za nieterminowe działanie, a strony pozbawiono możliwości skutecznego dochodzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Do RPO stale wpływają skargi cudzoziemców w tej kwestii. Zawieszenie biegu terminów i pozbawienie strony uprawnień związanych z naruszeniem terminów załatwiania spraw wydaje się najdalej idącym rozwiązaniem. Może okazać się nieskuteczne wobec wyzwań i trudności w funkcjonowaniu organów orzekających w tych sprawach.

W ocenie RPO problem wzrostu liczby składanych wniosków o zezwolenia na pobyt i długiego czasu oczekiwania nie może być rozwiązywany poprzez pozbawienie cudzoziemców przysługujących im dotychczas środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 

Występująca od lat  bezczynność i przewlekłość postępowań w sprawach pobytowych powinny skutkować podjęciem kompleksowych działań ukierunkowanych na usprawnienie działania administracji publicznej, zwłaszcza poprzez zwiększenie zasobów kadrowych, a nie odebraniem cudzoziemcom przysługujących im narzędzi prawnych. 

Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego. Tymczasem art. 100c i art. 100d nie tylko nie przewidują jakiejkolwiek formy nadzoru nad organami w okresie zawieszenia biegu terminów, lecz także eliminują wszelkie formy odpowiedzialności za przewlekłość.

Budzi to wątpliwości w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. 

RPO wskazuje na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 kwietnia 2025 r. Skierował on do TS UE pytania prejudycjalne co do wykładni przepisów prawa unijnego w kontekście wydłużania wyłączenia prawa cudzoziemców do skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji. Sąd stwierdził, że zawieszenie możliwości korzystania przez cudzoziemców ze środków przeciwdziałania opieszałości było tolerowane przez część sądów w sytuacji nadzwyczajnej bezpośrednio po agresji na Ukrainę. Jednak w ocenie WSA długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą.

Marcin Wiącek zwraca się do ministra o rozważenie zasadności utrzymywania art. 100c i art. 100d ustawy,  zwłaszcza w kontekście aktualnego obciążenia urzędów wojewódzkich i skutków zawieszenia biegu terminów dla sytuacji prawnej cudzoziemców. Prosi też o przeanalizowanie tych regulacji pod kątem zgodności z dyrektywami unijnymi.

Odpowiedź Macieja Duszczyka, podsekretarza stanu w MSWiA

W kontekście art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: ustawa pomocowa), na wstępie chciałbym podziękować Panu Rzecznikowi za przekazane sugestie i informacje na temat przedmiotowych regulacji oraz zapewnić, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) przeanalizuje je podczas przyszłych dalszych prac nad ustawą pomocową.

Jednocześnie pragnę poinformować, że resort spraw wewnętrznych i administracji obecnie oczekuje na rozstrzygnięcie w sprawie C-254/25 prowadzonej przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) – przywołanej w wystąpieniu Pana Rzecznika – dotyczącej odpowiedzi na pytania prejudycjalne skierowane do TSUE przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, odnośnie do art. 100c i 100d ustawy pomocowej. W ocenie MSWiA rozstrzygnięcie TSUE w sprawie C-254/25 wniesie istotny wkład do dyskusji w zakresie obowiązywania art. 100c i 100d ustawy pomocowej.

Natomiast odnosząc się do zawartej w wystąpieniu Pana Rzecznika prośby o przeanalizowanie i przedstawienie wyjaśnień odnośnie do regulacji zawartych w art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach pod kątem ich zgodności z odpowiednimi dyrektywami unijnymi proszę przyjąć następujące wyjaśnienia.

Przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach, dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw4, reguluje terminy załatwiania spraw udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, tj. ich długość oraz ich bieg. Jest to zatem szczególna, pozakodeksowa regulacja proceduralna w tym przedmiocie. Zgodnie z ww. przepisem prawa decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

Natomiast art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach reguluje kwestię rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie przez wojewodę sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Konstrukcja zastosowana w ww. przepisie prawa została wkomponowana w całokształt rozwiązań proceduralnych Działu V  ustawy o cudzoziemcach, regulującego zezwolenie na pobyt czasowy. W kontekście powyższego należy mieć na uwadze fakt, że ustawodawca w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nałożył na cudzoziemca obowiązek złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie później niż w ostatnim dniu legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz złożenia tego wniosku osobiście.

W świetle brzmienia art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach pod pojęciem „osobiście” należy rozumieć nie tylko samodzielne podpisanie formularza wniosku, ale również osobiste stawiennictwo cudzoziemca w urzędzie wojewódzkim. Brak osobistego stawiennictwa cudzoziemca podlega usunięciu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Założeniem ustawodawcy był fakt, że w czasie osobistego stawiennictwa cudzoziemca w urzędzie wojewódzkim dojdzie do istotnej dla dynamiki postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy koncentracji czynności procesowych z osobistym udziałem cudzoziemca – w czasie osobistego stawiennictwa cudzoziemiec będzie mógł przedstawić ważny dokument podróży oraz od cudzoziemca zostaną pobrane odciski linii papilarnych (które następnie są umieszczone w karcie pobytu). Wskazane czynności zmierzają do tego, aby zapewnić pełne rozpoznanie i potwierdzenie tożsamości cudzoziemca. Ponadto, co niezwykle istotne, ustawodawca nałożył na cudzoziemca wyraźny obowiązek procesowy dołączenia do wniosku dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt.

Warto zauważyć, że wojewoda prowadząc postępowanie jest związany m.in. określoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego  (dalej: K.p.a.) zasadą prawdy obiektywnej i powinien dążyć do dokonania niezbędnych ustaleń, jednakże ciężar materialny braku udowodnienia określonych okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek pozytywnych udzielenia zezwolenia ponosi sam cudzoziemiec. Konieczność aktywnego współdziałania przez cudzoziemca jako strony postępowania z wojewodą w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy jest szczególnie podkreślona przez nałożenie na cudzoziemca wyraźnego procesowego obowiązku przedłożenia już
przy samym złożeniu wniosku dokumentów stanowiących dowody na okoliczności istotne dla udzielenia mu zezwolenia.

W związku z faktem, że ww. obowiązek procesowy bardzo często nie jest przez cudzoziemców realizowany we wskazany sposób (tj. razem ze złożeniem wniosku), w art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach został ustanowiony tryb wezwania przez wojewodę cudzoziemca do przedłożenia wskazanych dokumentów. Termin, jaki powinien w wezwaniu zostać określony przez wojewodę, nie może być krótszy niż 14 dni.

Jednocześnie ustawodawca nałożył na wojewodę obowiązek każdorazowego formułowania oceny czasu niezbędnego do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu, co może skutkować tym, że termin wyznaczony przez wojewodę będzie znacznie dłuższy niż 14 dni. W celu uniknięcia kaskadowego formułowania różnych wezwań, w art. 106 ust. 2b ustawy o cudzoziemcach zezwolono na to, aby „wezwanie dowodowe”, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, następowało jednocześnie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim (na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), z wezwaniem do złożenia odcisków linii papilarnych (na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach, tj. w przypadku, gdy cudzoziemiec stawił się osobiście, ale nie doszło do pobrania odcisków linii papilarnych) lub z wezwaniem do usunięcia braków formalnych samego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast mając na uwadze fakt, że brak realizacji któregokolwiek z ww. „równoległych” wezwań może skutkować brakiem wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (pozostawienie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, odmowa wszczęcia postępowania), w art. 106 ust. 2b zdanie drugie ustawy o cudzoziemcach przewidziano, że termin na realizację „wezwania dowodowego” (immanentnie związanego z sytuacją prowadzenia postępowania) nie może być krótszy od najdłuższego z pozostałych terminów.

Do wskazanej powyżej aktualnej konstrukcji postępowania w sprawie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy wprowadzono również art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że termin określony w art. 112a ust. 1, tj. termin 60-dniowy, rozpoczyna swój bieg od momentu, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1)    cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa (z takiego wymogu zwolnieni są małoletni, którzy w dniu złożenia wniosku nie ukończyli 6. roku życia – art. 105 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach);
2)    cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione;
3)    cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach (dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy), lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Tym samym bieg terminu do załatwienia przez wojewodę sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest uzależniony od wystąpienia sytuacji, w której jest wiadome, że postępowanie będzie prowadzone, a jednocześnie obowiązek procesowy cudzoziemca przedłożenia wraz z wnioskiem dowodów został zrealizowany albo pomimo wezwania wojewody nie został zrealizowany.

Z punktu widzenia resortu spraw wewnętrznych i administracji, takie ukształtowanie w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach biegu terminu załatwienia przez wojewodę sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej. Przykładowo:

1)    zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest instytucją zapewniającą wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim  (dalej: dyrektywa 2011/98/UE). Artykuł 5 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Natomiast art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając odpowiedni termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji;

2)    zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji jest instytucją zapewniającą wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z dnia 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektywy Rady 2009/50/WE  (dalej: dyrektywa 2021/1883/UE). Artykuł 11 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2021/1883/UE stanowi, że właściwe organy danych Państw Członkowskich wydają decyzję w sprawie wniosku o niebieską kartę UE i powiadamiają o niej wnioskodawcę na piśmie, zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w prawie tego Państwa Członkowskiego. Decyzję tę wydaje się i powiadamia o niej wnioskodawcę jak najszybciej, jednak nie później niż 90 dni po dacie złożenia kompletnego wniosku;

3)    zezwolenie na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach, zezwolenie na pobyt czasowy w celu prowadzenia badań naukowych, zezwolenie na pobyt czasowy dla stażysty oraz zezwolenie na pobyt czasowy dla wolontariusza zapewniają wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair  (wersja przekształcona) (dalej: dyrektywa 2016/801/UE). Zgodnie z art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801/UE właściwe organy danego Państwa Członkowskiego podejmują decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamiają wnioskodawcę o tej decyzji na piśmie najszybciej jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami powiadamiania określonymi w prawie krajowym.

W ocenie MSWiA pojęcie „kompletny wniosek”, używane każdorazowo w ww. przepisach dyrektyw, jest pojęciem swoistym, którego treść należy dekodować w oparciu o krajowe rozwiązania proceduralne ustanowione w ramach autonomii proceduralnej Państw Członkowskich w celu realizacji celów wskazanych dyrektyw. Koncentracja czynności postępowania – w tym czynności dowodowych – na etapie jego wszczęcia, z którym należy utożsamić złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, należy uznać za rozwiązanie, które z założenia realizuje cel w postaci szybkości postępowania.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że utożsamienie początku biegu terminu na załatwienie przez wojewodę sprawy z sytuacją, w której cudzoziemiec stawił się osobiście w urzędzie wojewódzkim, jego wniosek nie zawiera występujących ewentualnie wcześniej braków formalnych oraz dostarczył dowody na poparcie swojego wniosku, odzwierciedla konstrukcję przyjętą w ww. przepisach dyrektyw, iż terminy w nich określone są w istocie terminami na rozpatrzenie przez właściwy organ Państwa Członkowskiego kompletnego wniosku.

W przypadku kiedy wskazane obowiązki prawne cudzoziemca zostaną spełnione już w momencie złożenia wniosku, wówczas materializuje się określony w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach warunek rozpoczęcia biegu 60-dniowego terminu na rozpatrzenie tego wniosku przez wojewodę (termin 60-dniowy nie jest w żadnym wypadku dłuższy niż którykolwiek z terminów przewidzianych w ww. przepisach dyrektyw).

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podziela poglądów wyrażonych w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, jakoby przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach w aktualnym kształcie nie stanowił odpowiedniego środka wdrożenia przepisów poszczególnych dyrektyw, w tym art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Użyte w art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE sformułowanie „wstrzymuje się” jest pojęciem swoistym, które powinno być dekodowane w ramach przyjętego w porządku prawnym danego Państwa Członkowskiego i ukształtowanego w ramach przysługującej temu państwu autonomii proceduralnej kompleksu rozwiązań procesowych. Jak już wskazano powyżej w polskim porządku prawnym ustawodawca krajowy nałożył na cudzoziemców określone obowiązki procesowe już przy składaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ich aktualizacja nie jest zależna od aktywności procesowej wojewody.

Dopiero brak realizacji powyższych czynności powoduje, że wojewoda musi podjąć działania celem spowodowania wypełnienia przez cudzoziemca wskazanych obowiązków. Tym samym jeżeli określone obowiązki procesowe są możliwe do realizacji przez cudzoziemca już przy złożeniu wniosku (samoistnie – bez jakiejkolwiek aktywności wojewody), to uzależnienie rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy od ich realizacji jest w pełni dopuszczalne i w takiej sytuacji sformułowanie „wstrzymuje się” – użyte m.in. w przepisie art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE – należy wykładać (w świetle krajowych rozwiązań proceduralnych) jako obejmujące stan, w którym termin nie biegnie od samego początku.

W tym miejscu pragnę wskazać, że przytoczone w wystąpieniu Pana Rzecznika przepisy art. 112a ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, dotyczące rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (art. 139a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) oraz udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu mobilności długoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż, w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (art. 139o ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), należy uznać za analogiczne do tych z omówionego art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym, również w ww. przypadkach, polskie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z właściwymi przepisami prawa Unii Europejskiej, tj. art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/66/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa , które również odwołują się do złożenia kompletnego wniosku.

XI.541.31.2021