Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Cudzoziemcy nadal skarżą się na przewlekłość postępowań wojewodów w sprawach legalizacji pobytu w Polsce czy zgody na pracę
• Średni czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku daleko wykracza poza terminy wynikające z przepisów
• Do 24 sierpnia 2023 r. przedłużono zaś okres zawieszenia biegu terminów na załatwienie takich spraw 
• Szczególnie trudna sytuacja jest w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, gdzie na wydaną w 2022 r. decyzję o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę trzeba było czekać średnio ponad 7 miesięcy
• Przewlekłość dostrzegło już orzecznictwo sądowo-administracyjne, wskazując na systemowe zagadnienia wymagające niezwłocznej reakcji. A problem może narastać
• AKTUALIZACJA: MSWiA podejmuje nieustannie działania mające na celu poprawę sytuacji w poszczególnych urzędach wojewódzkich, m.in. w formie rozwiązań legislacyjnych mających na celu usprawnienie oraz skrócenie czasu oczekiwania na wydanie decyzji - odpisał resort

- Czy w związku ze zwiększonym obciążeniem administracji publicznej z uwagi na konieczność obsługi uchodźców wojennych z Ukrainy rozważane jest zapewnienie urzędom wojewódzkim dodatkowego wsparcia finansowego, kadrowego lub organizacyjnego - pyta Rzecznik Praw Obywatelskich ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego. 

Przedłużanie się postępowań administracyjnych i ich skutki 

Od kilku lat RPO otrzymuje skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych wojewodów w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. RPO interweniował już kilka razy, zarówno w sprawach indywidualnych, jak i o charakterze generalnym. Problem pozostaje jednak wciąż aktualny. Szczególnie trudna jest sytuacja - w świetle skarg - w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu.

Wnioskodawcy nadal oczekują na zezwolenie pobytowe nawet kilkanaście miesięcy, a dodatkowo na wydruk samej karty pobytu nawet ok. 6 miesięcy.  Z powodu błędów w elektronicznym systemie trudności pojawiają się już przy próbie zapisania się na złożenie wniosku. Powszechne jest długie oczekiwanie na wyznaczenie terminu stawiennictwa czy trudności w uzyskaniu stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie wniosku i tym samym legalność pobytu. 

Cudzoziemcy wskazują na brak kontaktu z inspektorem prowadzącym sprawę, a także na problemy przy próbie złożenia pism podczas wizyty w urzędzie, co uniemożliwia im uzupełnienie braków formalnych.

Dodatkowym wyzwaniem jest bariera językowa. Jednej z cudzoziemek odmówiono możliwości skorzystania z tłumaczenia przez aplikację mobilną. Inspektor nie zgodził się też na połączenie się cudzoziemki z tłumaczem przez telefon i wymagał od niej posługiwania się językiem polskim.

Ostatnio RPO podjął postępowanie wyjaśniające m.in. w sprawie cudzoziemki, która w grudniu 2018 r. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Otrzymała pozytywną decyzję 1 lutego 2023 r.

Przypadki tego rodzaju nie należą niestety do rzadkości, a średni czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku daleko wykracza poza terminy wynikające z przepisów ustawy.  Przykładowo na wydaną w 2022 r. decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę czas oczekiwania wynosił średnio ponad 7 miesięcy. W przypadku zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej było to nawet 16 miesięcy. 

Tak długie oczekiwanie powoduje negatywne konsekwencje i może prowadzić do zmiany podstawy ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, np. w wyniku ukończenia studiów.

Często powstaje też konieczność ponownego uzupełnienia przez cudzoziemców dokumentacji, która w tym czasie straciła aktualność. Ze skarg cudzoziemców wynika, że przedłużające się postępowania wzbudzają wątpliwości i zniechęcenie pracodawcy do dalszego powierzania cudzoziemcowi pracy. W przypadku nieotrzymania stempla w paszporcie wykonywanie i powierzanie pracy cudzoziemcowi może zostać uznane za nielegalne. Przewlekłość wpływa także na życie prywatne i rodzinne cudzoziemców, którzy oczekując na uzyskanie zezwolenia na pobyt nie mogą wyjechać z Polski, by odwiedzić rodziny.

Pomimo przedłużających się postępowań wnioskodawcy zostali pozbawieni  od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. prawa do skargi o stwierdzenie bezczynności organu lub przewlekłości postępowania. RPO krytykował to już na etapie prac parlamentarnych. W znowelizowanej ustawie z 12 marca 2022 r. o pomocy przedłużono do 24 sierpnia 2023 r. okres, w którym bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE lub cofnięcia tych zezwoleń oraz zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę lub zmiany zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

Od 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie stosuje się przepisów o bezczynności organu (czyli załatwienia sprawy w terminie określonym przez przepisy) oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto organowi nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w określonych terminach.

Przyjęte uregulowania pozbawiły wnioskodawców szansy wywarcia wpływu na skuteczność działania organu i szybkość załatwienia ich sprawy. Terminy związane z biegiem postępowania są zawieszone od 15 kwietnia 2022 r. - cudzoziemcy nie będą mogli zatem mieć możliwości skorzystania z instytucji mających przełamać bezczynność lub przewlekłość postępowania przez ponad szesnaście miesięcy. Czyni to iluzoryczną efektywność środków ochrony interesów strony w postępowaniu administracyjnym, a także prawo do dobrej administracji.

Być może omawiana zmiana miała na celu odciążenie urzędów wojewódzkich z uwagi na zwiększoną liczbę wniosków związanych z wojną w Ukrainie. Dała ona wojewodom czas na dostosowanie procedur i usprawnienie obsługi cudzoziemców. W ocenie RPO nie przyczyniła się jednak do sprawniejszego działania urzędów wojewódzkich. A nie wprowadzono przepisów dążących do skrócenia czasu oczekiwania.

Rozwiązanie z art. 1 pkt 21 lit. g ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy może dodatkowo obciążyć urzędy wojewódzkie. Od 1 kwietnia 2023 r. osoby, których pobyt na terytorium RP uważa się za legalny i posiadające PESEL ze statusem UKR, mogą bowiem złożyć wniosek do wojewody o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz zezwolenie ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej.

RPO zwrócił na to uwagę Dyrektorowi Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim. Z odpowiedzi wynika, że obsługa będzie odbywała się istniejącym zasobem kadrowym. Jest zatem duże ryzyko pogłębienia się przewlekłości. 

Z roku na rok rośnie również liczba złożonych do Wojewody Dolnośląskiego wniosków o legalizację pobytu, co przekracza możliwości ich obsługi przez pracowników. W roku 2022 było to już 51 827 wniosków, przy 45 495 złożonych wniosków w roku 2021 i 30 272 w roku 2020. Problemem nadal są niewystarczające i nieadekwatne do liczby wniosków zasoby kadrowe - co uniemożliwia terminowe załatwianie spraw.

Jak zareagował sąd administracyjny 

Rzecznik zwraca uwagę na orzecznictwo sądowo-administracyjne, wskazujące na systemowe zagadnienia wymagające niezwłocznej reakcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny  w Łodzi 5 stycznia 2023 r. (sygn. akt III SAB/Łd 142/22) postanowił poinformować organ o  istotnych naruszeniach prawa w sprawie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy. Stwierdził też przewlekłość postępowania. 

Zarówno w tym przypadku, jak i w podobnych, po wniesieniu przez cudzoziemca wniosku o zezwolenie pobytowe organ przez co najmniej kilka miesięcy nie podejmował jakichkolwiek czynności by sprawie nadać bieg. Zazwyczaj jedyną aktywnością organu była rejestracja wniosku w systemie, co również dokonywano z opóźnieniem, a na bieg sprawy nie miały wpływu pisma procesowe pełnomocnika. Dopiero wniesienie skargi do sądu skutkowało podjęciem czynności. Organ miał przyjąć praktykę wyznaczania odległego od daty wezwania, a tym bardziej od daty złożenia wniosku, terminu wizyty w organie. 

Sąd stwierdził, że przyjęta praktyka informowania strony o wszczęciu postępowania w momencie uzupełnienia braków formalnych wniosku jest nieprawidłowa i niemająca umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Datą wszczęcia postępowania na wniosek strony jest co do zasady dzień doręczenia żądania. Ponadto takie działanie organu może wprowadzać strony w błąd i powoduje stan niepewności prawnej.

Według sądu praktyka wielomiesięcznej bezczynności, a następnie celowego przewlekania postępowania poprzez wyznaczanie odległych terminów do podjęcia istotnych dla załatwienia sprawy czynności procesowych, a dalej do samego załatwienia sprawy, nie mieści w standardach rzetelnej procedury. Ogranicza to prawo strony do uzyskania rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie. Takie działania mogą rodzić stan niepewności prawnej co do legalności pobytu, uniemożliwiając jednocześnie stronie realny wpływ na ten stan. 

Z uwagi na powtarzalny charakter stwierdzonych naruszeń, sąd uznał za konieczne poinformowanie wojewody w celu poprawy procedowania i orzecznictwa organu oraz rozważenia podjęcia inicjatywy legislacyjnej, która wyeliminowałaby wątpliwości interpretacyjne powstające na tle aktualnie obowiązującego stanu prawnego.

Pytania do min. Mariusza Kamińskiego 

Marcin Wiącek prosi ministra o odniesienie się do opisanych problemów i poinformowanie:

1.    o prowadzonych analizach i ich wynikach w zakresie obciążenia poszczególnych urzędów wojewódzkich rozpatrujących wnioski pobytowe cudzoziemców w celu określenia i wdrożenia środków zaradczych zapewniających prawidłowy tok postępowań;

2.    o następujących danych statystycznych, także w podziale na poszczególne urzędy wojewódzkie, za lata 2020-2023:
a)    liczbie złożonych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach, pobyt czasowy dla członków rodzin obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego UE;
b)    średniego czasu trwania postępowań dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach, pobyt czasowy dla członków rodzin obywateli RP, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego UE;
c)    liczbie spraw przypadających na każdego pracownika urzędu wojewódzkiego wykonującego zadania związane z wydawaniem decyzji w sprawach, o których mowa w pkt a).

3.    o zrealizowanym w latach 2020-2023 wzmocnieniu kadrowym właściwych wydziałów ds. obywatelskich i cudzoziemców urzędów wojewódzkich w związku ze wzrostem wniosków w sprawach pobytowych;

4.    czy MSWiA podjęło działania wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przytoczonym postanowieniu o sygn. akt III SAB/Łd 142/22 w celu wyeliminowania nieprawidłowości w postępowaniach administracyjnych w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt;

5.    czy i jakie w Ministerstwie prowadzone są inne działania mające na celu rozwiązanie problemu przewlekłości postępowań legalizacyjnych;

6.    czy aktualnie prowadzone lub planowane są prace legislacyjne nad przygotowaniem zmian uregulowań prawnych, ukierunkowane na usprawnienie prowadzonych przez wojewodów postępowań administracyjnych w obszarze legalizacji pobytu; jeśli tak, proszę o informację, jakie zmiany są planowane i jaki jest stan tych prac;

7.    czy Ministerstwo rozważało wprowadzenie możliwości elektronicznego składania wniosków przez cudzoziemców, co mogłoby usprawnić prowadzenie postępowań legalizacyjnych;

8.    jaki jest aktualny okres oczekiwania na wydanie karty pobytu i jakie działania są podejmowane, aby czas przygotowania dokumentu skrócić tak, by uprawniony mógł niezwłocznie korzystać z uprawnień wynikających z uzyskanego statusu;

9.    czy w związku ze zwiększonym obciążeniem administracji publicznej z uwagi na konieczność obsługi uchodźców wojennych z Ukrainy rozważane jest zapewnienie urzędom wojewódzkim dodatkowego wsparcia finansowego, kadrowego lub organizacyjnego - proszę o powiadomienie o przeprowadzonych w tym zakresie analizach i decyzjach oraz zakładanym terminie realizacji.

Ponowne pismo RPO 

Wobec braku odpowiedzi Rzecznik 21 września 2023 r. skierował do MSWiA prośbę o przekazanie oczekiwanych informacji.

Odpowiedź Pawła Szefernakera, sekretarza stanu w MSWiA

Odpowiadając na Pana wystąpienie  z 27 czerwca 2023 r. na wstępie pragnę wyjaśnić, że kwestie dotyczące zasobów kadrowych komórek organizacyjnych urzędów wojewódzkich (UW) zajmujących się sprawami cudzoziemców oraz organizacja ich pracy, w tym obciążenia poszczególnych pracowników liczbą zadań, pozostają w zakresie właściwości kierowników tych urzędów. Z tego też powodu Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) oraz Urząd do spraw Cudzoziemców (UdsC) nie dysponują danymi dotyczącymi liczby spraw przypadających na każdego pracownika UW wykonującego zadania związane z wydawaniem decyzji o udzielenie poszczególnych rodzajów zezwoleń, w tym obciążenia nimi poszczególnych UW oraz nie prowadzi w tym zakresie analiz.

Odnosząc się do kwestii wsparcia finansowego i kadrowego urzędów wojewódzkich należy wskazać, że w bieżącym roku dla osób zatrudnionych w UW zostały przyznane dodatkowe środki na wzrost wynagrodzeń w kwocie 80 mln złotych. Środki te były zapisane w rezerwie celowej poz. 44 pn. Dofinansowanie realizacji niektórych zadań kontynuowanych. Przyznana na dodatkowe podwyżki kwota obejmuje: wzrost wynagrodzenia (wszystkie jego składniki, czyli wynagrodzenie zasadnicze, dodatek stażowy, premia i inne dodatki) oraz wydatki relacjonowane (m.in. nagrody, odprawy). Uwzględnia również pochodne od wynagrodzeń, tj. składki na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy (bez Pracowniczych Planów Kapitałowych).

Zgodnie z przyjętym założeniem, podwyżki zostały rozdysponowane dla kluczowych pracowników merytorycznych korpusu służby cywilnej UW. Podwyżki mogą dotyczyć także innych stanowisk (w szczególnych przypadkach uzasadnionych potrzebami UW) - w tym pracowników niemnożnikowych. Celem wzrostu wynagrodzeń jest zwiększenie konkurencyjności płac specjalistów zatrudnionych w UW wobec działających na rynku pracy innych urzędów oraz podmiotów gospodarczych, stąd podwyżki są zróżnicowane, w związku z różnicami w płacach w sektorach: administracji rządowej i gospodarki w poszczególnych województwach . O ostatecznym podziale kwot na podwyżki decydują poszczególni wojewodowie. W procesie podziału środków na poszczególne grupy stanowisk były one konsultowane przez związki zawodowe działające w danym UW.
Podwyżki obejmują okres od 1 stycznia 2023 r. - podobnie jak podwyżka wynikająca z ustawy budżetowej na 2023 r. w wysokości 7,8%. Jednocześnie informuję, że MSWiA nie dysponuje szczegółowymi kryteriami, które zostały przyjęte w poszczególnych UW przy rozdziale kwot na dodatkowe podwyżki dla pracowników.

Odnosząc się do kwestii zwiększania obsady stanowisk związanych z obsługą wniosków cudzoziemców i prowadzeniem postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę należy wskazać, że w 2020 r. dla urzędów wojewódzkich oraz UdsC, zostało przydzielonych dodatkowych 200 etatów . Ponadto w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw  na realizację zadań z niej wynikających przydzielono UW dodatkowych 180 etatów.

W kwestii uregulowań prawnych ukierunkowanych na usprawnienie prowadzonych przez wojewodów postępowań administracyjnych w obszarze legalizacji pobytu, pragnę poinformować, że ustawa zmieniająca - która weszła w życie 29 stycznia 2022 r. - wprowadziła szereg zmian w przepisach ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach . Ich celem było usprawnienie procesu wydawania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a zatem podstawowego rodzaju zezwolenia na pobyt czasowy udzielanego cudzoziemcom, jak również eliminacja zaległości, jakie powstały w tym zakresie w związku z bardzo dużym wzrostem liczby wniosków o udzielenie tego zezwolenia, składanych na przestrzeni lat 2016-2021.

Ponadto wprowadzono podstawę prawną  do wymiany informacji - za pomocą środków komunikacji elektronicznej - pomiędzy wojewodą oraz Szefem UdsC a organami, do których w toku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zwrócono się o przekazanie informacji czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terenie mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego . Analogiczną podstawę prawną wprowadzono dla wymiany informacji w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały - nowy przepis art. 207 ust. 6a ustawy, oraz - poprzez odesłanie zawarte w art. 223 ustawy - w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE).

Do katalogu okoliczności niewymagających uzyskania nowego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, ani jego zmiany, dołączono dwa nowe warunki: zmiana nazwy stanowiska, na jakim cudzoziemiec wykonuje pracę, przy jednoczesnym zachowaniu zakresu jego obowiązków; oraz zwiększenie wymiaru czasu pracy przy jednoczesnym proporcjonalnym zwiększeniu wynagrodzenia.

Ustanowiono nowy tryb zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, obejmujący również zmianę podmiotu powierzającego jej wykonywanie, z zachowaniem w obrocie prawnym karty pobytu wydanej w związku z udzieleniem pierwotnego zezwolenia podlegającego zmianie.

Wprowadzono szczególny tryb zakończenia wszczętych przed dniem 1 stycznia 2021 r. postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które to postępowania nie zostały zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej . Tryb ten polega na tym, że organ prowadzący takie trwające postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy udziela zezwolenia na okres 2 lat licząc od dnia wydania decyzji, nie badając spełnienia wymogów pozytywnych jego udzielenia, określonych w przepisach art. 114 ust. 1 ustawy, albo odmawia jego udzielenia w trzech przypadkach, tj.: gdy obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, gdy dane cudzoziemca znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu lub gdy udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy sprzeciwiają się względy obronności, bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, lub zobowiązania wynikające z postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych obowiązujących RP.

Ponadto, w warunkach kolejnego wzrostu liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych w 2022    r., w tym spowodowanego rozpoczęciem działań wojennych na terytorium Ukrainy, Szef UdsC formułował rekomendacje takiego stosowania przepisów ustawy, które w pewnych aspektach skutkują ułatwieniem w prowadzeniu postępowań przez wojewodów. Takim rozwiązaniem jest m.in. regulacja zawarta w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa  zgodnie z którą obywatele Ukrainy, którzy przebywają legalnie na terytorium RP, znajdują się obecnie w sytuacji prawnej podmiotowego zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 87 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , co przekłada się na szereg zwolnień i ułatwień przy procedowaniu postępowań w sprawach udzielenia rodzajów zezwolenia na pobyt czasowy związanych z wykonywaniem pracy, w szczególności zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 ustawy oraz potencjalne zmniejszenie liczby nowych wniosków o udzielenie lub zmianę tego zezwolenia.

Ponadto pragnę zapewnić, że MSWiA podejmuje nieustannie działania mające na celu poprawę sytuacji w poszczególnych UW między innymi w formie rozwiązań legislacyjnych mających na celu usprawnienie oraz skrócenie czasu oczekiwania na wydanie decyzji.

XI.541.31.2021