Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nadal utrzymuje się przewlekłość postępowań administracyjnych wojewodów w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców - a liczba składanych przez nich wniosków wzrasta
• Urzędy wojewódzkie mierzą się z ich napływem przy niewystarczającej liczbie pracowników, co uniemożliwia terminowe załatwianie spraw
• Ten systemowy problem nie tylko pozostaje nierozwiązany od kilku już lat, ale nawet się pogłębia
• Rzecznik Praw Obywatelskich pyta Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy i jakie kroki podjęto dla terminowej realizacji obsługi cudzoziemców, zwłaszcza co do zapewnienia odpowiedniej liczby etatów w urzędach

Od kilku lat problem przewlekłości postępowań administracyjnych wojewodów w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców znajduje odzwierciedlenie w skargach kierowanych do BRPO. Początkowo długi czas oczekiwania na zezwolenie na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE dotyczył przede wszystkim postępowań Wojewody Dolnośląskiego. Teraz z informacji Wielkopolskiego, Zachodniopomorskiego i Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że liczba takich wniosków cudzoziemców jest znacznie wyższa niż zasoby kadrowe umożliwiające sprawne ich rozpatrzenie.

W latach 2021-2023 Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę pięciu urzędów wojewódzkich w celu zbadanie prawidłowej, sprawnej i rzetelnej obsługi cudzoziemców. W informacji o wynikach kontroli wskazano, że nie wywiązywały się one wystarczająco z tych zadań. NIK negatywnie oceniła procedowanie tych spraw, których aż 60% prowadzono  z naruszeniem przepisów.

Nieprawidłowości dotyczyły głównie bezczynności organów i rażącej niekiedy przewlekłości. Najdłuższy ujawniony czas rozpatrywania wniosku wyniósł 2,7 tys. dni.

W ocenie NIK rosnące obciążenie zadaniami w powiązaniu z dużą rotacją kadr i niskimi wynagrodzeniami  proponowanymi nowo zatrudnianym było jedną z przyczyn przewlekłości i przekraczania terminów. Zasoby kadrowe do tych spraw były niewystarczające. Zwiększało się obciążenie pracowników sprawami, zwłaszcza wniosków pobytowych. Według NIK liczba wniosków na jednego pracownika wahała się od 189 w Podkarpackim Urzędzie Wojewódzkim do 500 w Łódzkim. Szczególnie trudna sytuacja jest w Wielkopolsce, gdzie w 2022 r. liczba spraw na pracownika wynosiła 1325, a w pierwszym półroczu 2023 r. były to 982 sprawy.

Tymczasem rośnie liczba składanych wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Od 1 kwietnia 2023 r. obywatele Ukrainy, których pobyt w RP uważa się za legalny i mają PESEL ze statusem UKR, mogą złożyć wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz wniosek o udzielenie zezwolenia ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej. 

Z informacji RPO wynika, że wojewodowie dolnośląski i zachodniopomorski nie uzyskali dodatkowego wsparcia finansowego, kadrowego czy organizacyjnego w związku ze zwiększonym obciążeniem. Wojewoda Wielkopolski uzyskał wsparcie kadrowe, jednak dotyczy ono jedynie działań informacyjnych związanych z legalizacją pobytu.

Pomimo zwiększonej liczby wniosków o legalizację pobytu, a także otrzymania nowych zadań, dodatkowych etatów miał nie otrzymać Wojewoda Mazowiecki, do którego w 2023 r. wpłynęło ponad 147 000 wniosków o legalizację pobytu (ok. 25% wszystkich wniosków). W 2024 r. wpłynęło już ich ok. 106 000.  Rodzi to konieczność przesuwania pracowników na nowe odcinki pracy, co przekłada się na długość realizacji procedowania wniosków.

Urzędy wojewódzkie, które dotychczas nie były właściwie przygotowane kadrowo do sprawnej obsługi cudzoziemców, obecnie mierzą się więc ze zwielokrotnieniem liczby składanych wniosków przy niewystarczającej liczbie pracowników, co uniemożliwia terminowe załatwianie spraw. Choć przytoczone dane są fragmentaryczne, to niestety mogą być uznane za adekwatną ilustrację systemowego problemu, który pozostaje nierozwiązany od kilku już lat, a nawet się pogłębia.

A w obsłudze cudzoziemców występują także inne nieprawidłowości. Według NIK dotyczyły one uniemożliwienia lub ograniczenia cudzoziemcom złożenia kompletnych wniosków pobytowych oraz naruszeń praw wynikających z przepisów.  Cudzoziemcy nie byli np. pouczani lub nie udokumentowano faktu pouczenia ich o prawach i obowiązkach oraz o trybie postępowania. Od wnioskodawców żądano dodatkowych dokumentów, którymi urząd już dysponował lub ponownego dostarczenia dokumentów, których ważność wygasła przed rozstrzygnięciem sprawy, a także dokumentów, które nie były niezbędne.

Postępowania prowadzono z naruszeniem art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ustalanie daty wszczęcia postępowania administracyjnego niezgodnie z zasadą, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Organ często po upływie kilku miesięcy od wpływu wniosku uznawał datę podjęcia tych czynności za datę wszczęcia postępowania, od której liczył dalsze terminy. Na tę kwestię RPO zwracał uwagę w wystąpieniu do MSWiA w czerwcu 2023 r. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że praktyka informowania strony o wszczęciu postępowania dopiero w momencie uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt jest nieprawidłowa i nie ma umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

W skargach do RPO cudzoziemcy podnoszą również inne problemy towarzyszące przewlekłości postępowań, takie jak: długie oczekiwanie na wyznaczenie terminu stawiennictwa i złożenia odcisków palców oraz uzyskanie stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie wniosku i tym samym legalność pobytu. Cudzoziemcy mają trudności w uzyskaniu informacji o stanie postępowania, są także problemy podczas prób rezerwacji wizyty poprzez strony internetowe. W dalszym ciągu wyzwaniem w kontaktach z urzędami pozostaje bariera językowa.

Rzecznik wielokrotnie podkreślał negatywne konsekwencje długiego oczekiwania na wydanie decyzji pobytowej. Może to budzić wątpliwości i zniechęcenie pracodawcy do dalszego powierzania cudzoziemcowi pracy, a w przypadku nieotrzymania stempla w paszporcie wykonywanie oraz powierzanie pracy cudzoziemcowi może zostać uznane za nielegalne podczas kontroli Państwowej Inspekcji Pracy lub Straży Granicznej. 

Przewlekłość postępowań wpływa także na życie prywatne, rodzinne i zawodowe cudzoziemców. Oczekując na zezwolenia na pobyt nie mogą bez konsekwencji wyjechać z Polski, by odwiedzić rodziny, a  możliwości  zagranicznych podróży służbowych oraz uczestniczenia w szkoleniach, konferencjach i stażach są ograniczone. 

1 lipca 2024 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, na  której mocy do 30 września 2025 r. przedłużono okres, w którym bieg terminów na załatwienie spraw - dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE lub cofnięcia tych zezwoleń oraz zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę lub zmiany zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

W tym okresie w dalszym ciągu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminie.

Terminy związane z biegiem postępowania są zawieszone od 15 kwietnia 2022 r. Tym samym cudzoziemcy przez ponad trzy lata nie będą mogli skorzystać ze środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Takie uregulowania pozbawiły cudzoziemców możliwości wywarcia wpływu na działania organu i szybkość załatwienia ich sprawy. 

Zawieszenie biegu terminów, wprowadzone w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście dużej liczby uchodźców wojennych z Ukrainy, miało na celu umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Ograniczone zmiany organizacyjne, techniczne czy proceduralne mogą nie przynieść oczekiwanego efektu w postaci usprawnienia prowadzonych przez wojewodów postępowań administracyjnych w obszarze legalizacji pobytu ze względu na utrzymujące się braki kadrowe i znaczącą fluktuację pracowników w wydziałach zajmujących się sprawami cudzoziemców w urzędach wojewódzkich oraz stały wzrost obciążenia. Powstaje pytanie, czy czas, w którym prawo do dobrej administracji w praktyce nie jest przestrzegane, jest właściwie wykorzystywany do opracowania i wdrożenia rozwiązań ukierunkowanych na poprawę obsługi tych wniosków, po okresie obowiązywania przepisów szczególnych.

RPO Marcin Wiącek prosi ministra Tomasza Siemoniaka o odniesienie się do opisanych nieprawidłowości. Pyta, czy i jakie kroki podjęto w celu ich wyeliminowania i zapewnienia terminowej realizacji obsługi cudzoziemców, zwłaszcza  poprzez zapewnienie adekwatnej liczby etatów w urzędach wojewódzkich. Zwraca się też o informację o działaniach w celu usprawnienia i skrócenia czasu oczekiwania na wydanie decyzji ws. legalizacji pobytu cudzoziemców.

Prosi także o przekazanie informacji statystycznej za 2023 r. i pierwsze półrocze 2024 r. dotyczącej poszczególnych urzędów wojewódzkich ze wskazaniem:

1. liczby złożonych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach, pobyt czasowy dla członków rodzin obywateli RP, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego UE;
2. średniego czasu trwania postępowań dotyczących udzielenia tych zezwoleń;
3. liczby spraw przypadających na każdego pracownika wykonującego zadania związane z wydawaniem decyzji w sprawach, o których mowa w pkt 1.

XI.541.31.2021