Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatele stracą dostęp do informacji publicznej, jeśli Trybunał Konstytucyjny uwzględni wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego w tej sprawie. Po prostu ustawa o dostępie do informacji publicznej przestanie działać
• Nie ma problemu "nieostrych" pojęć w ustawie, bo sądy mają prawo do ich prokonstytucyjnej wykładni
• A wyjątek od zasady ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne przy udostępnianiu informacji publicznej uzasadniają standardy konstytucyjne
• Odpowiedzialność karna za nieudostępnienie informacji publicznej służy zaś dyscyplinowaniu podmiotów zobowiązanych do terminowego i właściwego rozpatrywania wniosków obywateli

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił TK uzasadnienie swego stanowiska w sprawie. Wnosi o uznanie konstytucyjności zaskarżonych przepisów, a w części o umorzenie postępowania.

Prawo do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) to jeden z podstawowych mechanizmów sprawowania przez obywateli kontroli nad władzą i podmiotami realizującymi zadania publiczne ze środków pochodzących od państwa. A jawność i transparentność działań organów publicznych jest jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego i warunkiem realizowania innych konstytucyjnych praw i wolności.

Dlatego RPO monitoruje sposób poszanowania przez organy państwa zasady jawności. Przyłącza się m.in. do postępowań inicjowanych przez obywateli, jeśli odmowa doprowadziła do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, także pod pretekstem ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne.

Z tych także względów w marcu 2021 r. RPO Adam Bodnar przyłączył się do postępowania w TK z wniosku Pierwszej Prezes SN Małgorzaty Manowskiej o uznanie niekonstytucyjności ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Teraz przedstawił uzasadnienie swego stanowiska.  

Wniosek I Prezes SN i stanowisko RPO

Wniosek Małgorzaty Manowskiej m.in. kwestionuje znaczenie takich pojęć, jak „władze publiczne”, „ inne podmioty wykonujące zadania publiczne”, „osoby pełniące funkcje publiczne” oraz „ związek z pełnieniem funkcji publicznych”. I Prezes SN twierdzi, że w nieuprawniony sposób poszerzają one rozumienie podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, co ma być sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności prawa. A obwiązek udostępniania przez władze informacji „o osobie pełniącej funkcję publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" ma wkraczać w sferę prywatności, co ma naruszać nie tylko Konstytucję, ale i prawo międzynarodowe. Kwestionuje także odpowiedzialność karną za nieudostępnienie informacji publicznej.

W odniesieniu do kolejnych punktów zaskarżenia RPO przedstawił następujące stanowisko:

Ad. I.)  przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - w zakresie, w jakim nie konkretyzują znaczenia pojęć: „władze publiczne", „inne podmioty wykonujące zadania publiczne", „osoby pełniące funkcje publiczne" oraz „związek z pełnieniem funkcji publicznych" - są zgodne z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP;

Ad. II.) przepisy art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p., w zakresie, w jakim nakładają na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązek udostępniania informacji publicznej „o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji”, również w odniesieniu do informacji należących do sfery prywatności tych osób oraz do danych osobowych, są zgodne z art. 52 ust. 2 Konstytucji RP, nie są niezgodne z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; w zakresie pozostałych wskazanych wzorców kontroli na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK postępowanie podlega umorzeniu z powodu zbędności wydania orzeczenia z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05; 

Ad. III.) na podstawie o art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia odnośnie wskazanych przez wnioskodawczynię zaniechań ustawodawczych;

Ad. IV.) art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 1 nie są niezgodne z art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 5, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP;

Ad. V.) na podstawie o art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia odnośnie do wskazanych przez wnioskodawczynię zaniechań ustawodawczych;

Ad. VI.) art. 23 u.d.i.p. jest zgodny z art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1  Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 oraz z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP.

Według RPO w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu, z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Argumenty RPO

Wniosek obejmuje kluczowe aspekty dotyczące stosowania ustawy, tj. definiowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, określenie przedmiotu, czyli tego czym jest informacja publiczna, sposób określania dopuszczalnej ingerencji w prawo do prywatności, czy sposób uregulowania relacji z innymi aktami prawnymi. Wydanie orzeczenia zgodnego z treścią wniosku doprowadziłoby de facto do wydrążenia u.d.i.p. z treści i niemożności stosowania tej ustawy w praktyce.

Intencją wniosku jest w istocie zakwestionowanie dotychczasowego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych dotyczącego stosowania u.d.i.p. i przeprowadzenie de facto fundamentalnej zmiany tej ustawy, a nie dokonanie hierarchicznej kontroli norm. Kwestionując możliwość dokonywania wykładni pojęć zawartych w u.d.i.p. przez sądy administracyjne, wnioskodawczyni zdaje się pomijać art.  8 i 178 Konstytucji, zgodnie z którymi jest ona stosowana  bezpośrednio, a sędziowie podlegają tylko jej i ustawom. Wnioskodawczyni więc z jednej strony kwestionuje konstytucyjne kompetencje sądów do dokonywania prokonstytucyjnej wykładni pojęć ustawowych, a z drugiej strony chce pominąć rolę ustawodawcy w kreowaniu tych pojęć.

Zasadniczo Trybunał Konstytucyjny nie przeprowadza kontroli konstytucyjności stosowania prawa. W określonej sprawie może wystąpić problem konstytucyjny, ale wiąże się on nie z treścią kontrolowanego przepisu, lecz wyłącznie z praktycznym jego zastosowaniem. Wtedy TK nie ma podstaw do dokonania kontroli konstytucyjności. Istotą wniosku do TK jest kwestionowanie treści normatywnej określonego przepisu, ewentualnie treści normatywnej przyjętej w orzecznictwie sądowym, nie zaś jego konkretnego, wadliwego zastosowania, nawet jeśli prowadziłoby ono do niekonstytucyjnego skutku. Trybunał Konstytucyjny jest „sądem prawa”, nie zaś „sądem faktów” i w zasadzie problematyka stosowania prawa nie mieści się w zakresie jego kognicji.

Dlatego  też zasadne jest w tym wątku umorzenie postępowania przez TK na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK - .z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Wnioskodawczyni wchodzi w polemikę z orzeczeniami sądów wydanymi na podstawie zakwestionowanych przepisów ustawowych. Trybunał nie jest jednak powołany do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji  w orzecznictwie sądowym. Nie jest bowiem właściwy do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw.

Tym bardziej do kompetencji Trybunału nie należy rozstrzyganie, która z pochodzących od różnych organów władzy publicznej interpretacja przepisu jest właściwa ani badanie którejkolwiek z tych rozbieżnych interpretacji – w aspekcie zarzucanej niekonstytucyjności. Samo istnienie niejednolitego rozumienia przepisu skutkuje brakiem dopuszczalności rozpoznania wniosku.  

Nie można zaś uznać, że w praktyce orzeczniczej nie jest możliwe zdekodowanie treści pojęć zakwestionowanych przez wnioskodawczynię.

Zarzut dotyczący ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne

Zdaniem wnioskodawczyni wyłączenie ograniczenia ze względu na prywatność osób pełniących funkcje publiczne stanowi rozwiązanie nieproporcjonalne. Artykuł 61 ust. 1 i 2 Konstytucji wskazują zaś na uprawnienie do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, w tym na prawo dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Tym samym należy uznać, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest niezgodny z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji.

A kwestię kolizji prawa do prywatności z prawem dostępu do informacji publicznej TK rozstrzygnął już w wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05).  Potwierdził wtedy, że wyjątek od zasady ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest uzasadniony z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Zdaniem Rzecznika przyjęte na gruncie orzecznictwa TK i sądów administracyjnych szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, które umożliwia udostępnienie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, stanowi przejaw zasady jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej. Dlatego ten wątek podlega umorzeniu.

Odpowiedzialność karna za nieudostępnienie informacji publicznej – konstytucyjna

- Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku -  stanowi art. 23 u.d.i.p., który został zaskarżony jako niekonstytucyjny.

W ocenie Rzecznika przepis ten precyzyjnie wskazuje adresata nakazu lub zakazu postępowania, którego naruszenie może prowadzić do odpowiedzialności karnej. Ma zastosowanie do sprawcy – świadomego obowiązku udostępnienia informacji publicznej oraz tego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a dostęp do niej nie podlega ograniczeniu –  który jednak jej nie udostępnia. A błąd sprawcy, gdy mylnie sądzi, że wnioskowana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, wyklucza popełnienie takiego przestępstwa. Nie istnieje bowiem legalna definicja tego pojęcia.

Zarazem nie można jednak uznać, że przepisy u.d.i.p. są tak rażąco nieostre, że zupełnie uniemożliwiają kategoryczne stwierdzenie, czy dana informacja jest informacją publiczną. Podmioty, na które nałożono obowiązek jej udostępniania, powinny potrafić ocenić, czy dana informacja stanowi informację publiczną. Sytuacje, w których dokonanie takiej oceny nie jest możliwe, należy ocenić jako wyjątkowe. W tego typu przypadkach nie jest zaś możliwa odpowiedzialność za czyn z art. 23.

Z praktyki RPO nie wynika, aby artykuł ten miał być nadużywany i prowadzić do poczucia zagrożenia bezpieczeństwa prawnego osób zatrudnionych w organach publicznych. Wprost przeciwnie - można mieć wątpliwości, czy jest on wystarczająco skutecznym  mechanizmem prawnym, zapewniającym skuteczność realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. A jego podstawowym celem, który należy ocenić pozytywnie, jest dyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do terminowego i właściwego rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. A można od nich oczekiwać większej świadomości standardów prawnych.

(całość stanowiska RPO w załączniku poniżej)

VII.6060.15.2021