Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatel wystąpił do Prokuratora Krajowego o treść skargi nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego. Nie dostał jej
• WSA w Warszawie uznał, że nie podlega ona udostępnieniu na podstawie ustawy o  dostępie do informacji publicznej
• RPO złożył skargę kasacyjną do NSA, wnosząc o uchylenie wyroku i ponowne zbadanie sprawy. Argumentacja prawna skargi nadzwyczajnej jest na tyle istotna dla życia publicznego, że powinna podlegać udostępnieniu – po usunięciu danych pozwalających na identyfikację stron sporu
• AKTUALIZACJA: 22 czerwca 2022 r. NSA oddalił tę skargę kasacyjną (sygn. akt III OSK 4774/21)
• Uznał, że sprawa ze skargi nadzwyczajnej, wniesionej w związku z naruszeniem interesu prawnego osoby prywatnej, nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym skarga nadzwyczajna w takiej sprawie nie jest informacją publiczną 

Skarga, o której treść  wystąpił obywatel, dotyczyła sprawy prawomocnego nakazu zapłaty wydanego przez sąd. Prokuratura Krajowa uznała jednak, że dokument ten nie ulega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż jest przedmiotem postępowania przed Sądem Najwyższym. Zastosowanie tu mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Obywatel nie uznał tego wyjaśnienia: w przypadku dostępu do informacji publicznej instytucja publiczna albo udostępnia żądaną informację w ustawowym terminie albo wydaje decyzję odmowną. Wyjaśnienie Prokuratury taką decyzją nie było, dlatego obywatela wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem wniosku jest dokument znajdujący się w posiadaniu prokuratury, nie zaś znajdujący się w aktach postępowania w dyspozycji Sądu Najwyższego. Zatem wniosek dotyczy kopii stanowiska (efektu działania władzy publicznej), nie zaś dokumentu z akt postępowania cywilnego..

WSA w Warszawie 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 554/20, uznał jednak, że informacja w postaci udostępnienia skargi nadzwyczajnej nie stanowi informacji publicznej. Jak wskazał, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że pozew, pismo procesowe organu, odpowiedź na skargę i każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej.

RPO składa skargę kasacyjną w tej sprawie. WSA źle zastosował przepisy: informacje odnoszące się do pism procesowych pochodzących od organów władzy publicznej stanowią informacje publiczne i po dokonaniu anonimizacji danych osobowych osób prywatnych powinny podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Rzecznika, stanowisko organu władzy publicznej - Prokuratora Generalnego, jest informacją publiczną, gdyż dotyczy działalności tego organu władzy publicznej. wbrew twierdzeniom WSA, tego faktu nie zmienia okoliczność, że mamy do czynienia z pismem procesowym organu władzy publicznej. Pisma procesowe organu stanowią informację publiczną, gdyż są przejawem wykonywania zadania publicznego przez daną jednostkę. Udostępnienie takiej informacji publicznej stanowi przejaw zasady jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej gwarantowanego przez art. 61 Konstytucji RP.

Do tego we wniosku chodzi o skargę nadzwyczajnej, która ma niezwykłą doniosłość w sferze publicznej. Jest to przecież nadzwyczajny środek zaskarżenia. Wprowadzono go do systemu prawnego w przekonaniu, że wyroki sądowe powinny być sprawiedliwe, wydane na podstawie prawidłowo zrekonstruowanych norm prawnych, a także odpowiadać poprawnie zebranemu i ocenionemu materiałowi dowodowemu.

Dlatego nie można postrzegać skargi nadzwyczajnej -  jak czyni to WSA -  jako jedynie pisma procesowego organu w indywidualnej sprawie, bez odniesienia się do kompetencji Prokuratora Generalnego jako jednego z nielicznych organów władzy publicznej uprawnionych do jej wniesienia i celu jakiemu ma służyć skarga nadzwyczajna, czyli zakwestionowania prawomocnego orzeczenia sądowego z uwagi na naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Ponadto ważne jest to, że o dopuszczeniu skargi nadzwyczajnej do rozpoznania decyduje spełnienie szczególnych wymogów, zaś wydane rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego mają istotne znaczenie dla ochrony interesu publicznego i państwa.

Najważniejsze fragmenty uzasadnienia pisemnego NSA

Po rozpoznaniu 22 czerwca 2022 r. sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu obu skarg kasacyjnych (złożył ją także i sam obywatel).

(…)

Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 odsyła do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. Skoro ustawodawca przyjmuje, że informacją publiczną jest w szczególności "stanowisko organu w sprawie publicznej" oraz „treść innych wystąpień i ocen” to a contrario takiego waloru nie może mieć stanowisko organu w sprawie prywatnej dotyczącej innego podmiotu i naruszenia jego interesu prawnego.

W konsekwencji treść art. 6 ustawy, pomimo że nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dany dokument, a w szczególności zawarta w nim treść jest informacją publiczną. Skoro bowiem ustawodawca w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przed organami, czy przed sądami zdecydował, że informacją tą są informacje zawarte w aktach administracyjnych czy orzeczeniach sądowych (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy), to tym samym określił pewną granicę ingerencji innych osób w dostępie do prywatnych spraw obywateli rozstrzyganych w postępowaniach przed organami i sądami.

Sprawa ze skargi nadzwyczajnej wniesionej w związku z naruszeniem interesu prawnego osoby prywatnej nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym skarga nadzwyczajna wniesiona w takiej sprawie nie jest informacją publiczną.  Wprawdzie jej rozpoznanie niesie w sobie również informacje o działalności organu władzy, w tym również Prokuratora Generalnego i sądu rozpoznającego taką sprawę, to jednak zawiera w sobie przede wszystkim element prywatności.

Z regulacji zawartych w art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy wynika, że sprawy indywidualne właśnie z uwagi na występujący w nich element prywatności unormowane zostały w sposób szczególny. Chcąc z jednej strony zagwarantować osobie występującej do organu czy sądu o rozstrzygnięcie jej sprawy ochronę jej prywatności, a z drugiej zagwarantować dostęp do informacji publicznych związanych z jej rozpoznaniem przez organ władzy ustawodawca w przywołanych regulacjach wyselekcjonował te, które w jego ocenie posiadają taki walor tj. informacja o sposobie przyjmowania i załatwiania, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwienia lub rozstrzygania oraz treść aktów, rozstrzygnięć i orzeczeń. Dodatkowy szerszy dostęp społeczeństwa i poszczególnych obywateli do rozstrzyganych przed organami i i sądami spraw indywidualnych ustawodawca zagwarantował w poszczególnych procedurach regulujących ich rozpoznawanie. 

Wszystko to dowodzi, że skarga nadzwyczajna, tak jak i każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie, nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 896/12 (orzeczenie dostępne na stronie htttps://cbois.nsa.gov.pl), w której przedmiotem żądania było udostępnienie kserokopii wszystkich pozwów i skarg, z którymi wystąpiła Prokuratoria Generalna w podanym we wniosku okresie. W innych sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem żądania było udostępnienie dokumentu o charakterze ściśle procesowym odnoszącym się do spraw indywidualnych z udziałem podmiotów prawa prywatnego (z powództwa Skarbu Państwa, jak w przypadku ww. sprawy bądź ze skargi indywidualnego podmiotu na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej jak w niniejszej sprawie, czy odpowiedź na skargę wniesioną przez Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie I OSK 828/15).

W pierwszym ze wspomnianych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do treści żądania strony, wyjaśnił, że „na gruncie niniejszej sprawy pozew złożony przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w ramach pełnienia przez ten podmiot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. 

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, pozew stanowi żądanie podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego pozwu do sądu, natomiast sam pozew nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym". Powyższy pogląd znajduje również zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy w której przedmiotem żądania jest skarga nadzwyczajna pochodząca wprawdzie od organu i zawierająca jego stanowisko co do legalności orzeczenia sądu powszechnego, ale odnosząca się do sprawy prywatnej oraz do naruszenia interesu prawnego osoby prywatnej.

Z tych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie była informacja publiczna, co czyni zarzuty oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w obu skargach za pozbawione podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej przez Rzecznika Praw Obywatelskiego został sformułowany w taki sposób, iż tylko ustalenie, iż wniosek dotyczył informacji publicznej, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia bezczynności organu. Bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego czyni go tym samym nieuzasadnionym.

VII.6060.18.2021