Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepis, że Rzecznik Praw Obywatelskich pełni obowiązki do objęcia stanowiska przez nowo wybranego RPO, gwarantuje niezakłóconą ochronę praw i wolności - którą osłabiłoby usunięcie tego przepisu 
• Przy jego tworzeniu w 1991 r. wzięto pod uwagę, że wobec niemożności porozumienia Sejmu i Senatu co do wyboru nowego RPO kadencja dotychczasowego może się wydłużyć 
• Taki sam przepis odnosi się też do prezesów NIK i NBP. Wraz z RPO są to organy konstytucyjne, których zadania w imię interesu państwa i jego obywateli mają być realizowane w sposób nieprzerwany
• Zakwestionowanie tego modelu może zaś prowadzić do sparaliżowania nie tylko któregoś z tych organów, ale nawet do destabilizacji całego państwa
• A takie same regulacje dotyczą także ombudsmanow w wielu państwach Europy 

Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi, by Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił wniosku grupy posłów (sygn. akt K 20/20), którzy zaskarżyli art. 3 ust. 6 ustawy o RPO z 15 lipca 1987 r. („Dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika”).

15 września 2020 r. złożyli oni wniosek o stwierdzenie, że ten przepis jest niezgodny z:

• art. 2 Konstytucji RP, tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz wywodzoną z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również z zasadą sprawiedliwości,
• art. 209 ust. 1 Konstytucji RP, określającym okres kadencji RPO.

RPO zgłosił udział w postępowaniu przed TK w tej sprawie. Przedstawił stanowisko, że:

• art. 3 ust. 6 ustawy o RPO jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz wywodzoną z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również z zasadą sprawiedliwości,
• art. 3 ust. 6 ustawy o RPO nie jest niezgodny z art. 209 ust. 1 Konstytucji RP, określającym okres kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich.

Trybunał ma rozpoznać wniosek 20 października 2020 r.

Kwestie formalne

16 września 2020 r. TK powiadomił RPO o wszczęciu postępowania. Zarazem wyznaczył Rzecznikowi termin na zgłoszenie udziału w postępowaniu i przedstawienie pisemnego stanowiska do 30 września 2020 r.

Wyznaczenie terminu w taki sposób narusza szereg przepisów ustawowych. Zgodnie z  ustawą o TK RPO w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, może zgłosić udział w postępowaniu i przedstawić pisemne stanowisko. RPO jest jedynym podmiotem, wobec którego ustawodawca wyłączył uprawnienie Prezesa TK do wyznaczenia innego niż 30-dniowy terminu na przedstawienie pisemnego stanowiska.

Prezes Trybunału nie może wyznaczyć Rzecznikowi terminu na zgłoszenie udziału w postępowaniu przed TK. Nie może też wyznaczać terminu na przedstawienie pisemnego stanowiska, zanim jeszcze RPO uzyskał status uczestnika postępowania przed TK.

Wyznaczenie przez TK terminu na przystąpienie krótszego niż ustawowy  narusza konstytucyjną zasadę lojalnego współdziałania władz państwowych. Skrócenie tego terminu o połowę nie ułatwia zadania uważnej analizy wniosku posłów. Naruszenie to w istocie jest skierowane również przeciw grupie posłów, wobec której odmawia się prawa rozważnej i starannej analizy argumentacji wniosku.

Niemniej RPO z uwagi na konstytucyjną zasadę lojalności względem sądu konstytucyjnego, wobec pozostałych uczestników postępowania oraz obywateli, postanowił przystąpić do postępowania w terminie oczekiwanym przez TK.

Konstytucyjność zaskarżonego przepisu na tle historycznym

Ustawą z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL dodano artykuł, nadający RPO status organu konstytucyjnego. Zmieniono też tryb jego powoływania – zapisano, że RPO powołuje Sejm za zgodą Senatu. W związku tym konieczna była również nowelizacja ustawy o RPO. Nowelizacją z 24 sierpnia 1991 r. dodano do niej m.in. przepis, że dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego.

Rozwiązanie takie było wynikiem świadomej decyzji prawodawczej. Pierwotnie projekt nowelizacji przewidywał, że nowego Rzecznika powołuje się co najmniej na dwa miesiące przed upływem kadencji dotychczasowego. Jednak w Senacie zdano sobie sprawę, że to rozwiązanie nie chroni, właśnie przez konieczność osiągnięcia porozumienia obu izb parlamentu przy powoływaniu Rzecznika, konstytucyjnego organu przed sytuacją, w której do daty upływu kadencji takie porozumienie nie zostanie osiągnięte. Dlatego też Senat zgłosił poprawkę, stanowiącą zaskarżony obecnie art. 3 ust. 6 ustawy.

Nie jest zatem prawdą stwierdzenie wniosku posłów, że zaskarżony  przepis „nie został dostosowany do nowego porządku ustrojowego RP”. Został on dostosowany właśnie ustawą z 24 sierpnia 1991 r. Ustawodawca - zdając sobie sprawę z tego, że z uwagi na konieczność współdziałania przy powołaniu Rzecznika dwóch niezależnych izb parlamentu – może dojść do przekroczenia konstytucyjnej kadencji, wprowadził przepis ustawowy umożliwiający dalsze niezakłócone funkcjonowanie organu, do czasu osiągnięcia porozumienia przez obie izby.

Zaletą tego rozwiązania jest zaś, że osoba dotychczas pełniąca funkcję RPO czerpie swoje umocowanie do dalszego wykonywania funkcji konstytucyjnego organu wyłącznie z woli parlamentu. Oznacza to bardzo wysoki stopień legitymizacji. A to uzasadnia dalsze pełnienie urzędu przez osobę, która przez 5 lat kadencji pełniła funkcję Rzecznika, do wyboru następcy.

RPO kwestionuje ogólne założenie wniosku, że przepis ustawy, który został uchwalony przed dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r., należy niejako z urzędu uznać za niezgodny z nią. Ustawom uchwalonym przed tym dniem przysługuje bowiem domniemanie konstytucyjności na takich samych zasadach, jak ustawom uchwalonym po tym dniu.

Uwzględnienie tezy wnioskodawców, że istnienie w systemie prawnym przepisu „dużo starszego” od Konstytucji - co  według posłów wywołuje „znaczny dysonans normatywny” -  przesądza o jego niekonstytucyjności,  mogłoby wywołać niezwykle poważne konsekwencje dla stabilności prawa. Oznaczałoby to, że „znaczny dysonans normatywny” wywołuje niezgodność z Konstytucją także wielu istotnych ustaw uchwalonych przed 1997 r., a w dużej mierze niezmienionych po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. Byłaby to np.  ustawa z  17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania czy ustawa z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Dotyczy to także umów międzynarodowych podpisanych i ratyfikowanych przed tym dniem, np. konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską z 1993 r. Dlatego też pogląd wnioskodawców o wadliwości aktów normatywnych starszych od Konstytucji należy stanowczo zdyskwalifikować.

W art. 209 ust. 1 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. utrzymano zasadę, że RPO jest powoływany przez Sejm, za zgodą Senatu, na 5 lat (o rok wydłużono tylko jego kadencję). Celem konstytucyjnego zróżnicowania kadencji Rzecznika oraz kadencji parlamentu było zapewnienie niezależnego – od aktualnej władzy politycznej – sprawowania funkcji organu ochrony praw człowieka .

Zarówno pod rządami art. 36a Konstytucji RP, jak też pod rządami art. 209 ust. 1 Konstytucji obowiązywał przepis, że dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika.

Taka też jest utrwalona, prawie trzydziestoletnia praktyka konstytucyjna. Prof. Ewa Łętowska pełniła funkcję RPO do 12 lutego 1992 r. (uchwałę o jej powołaniu podjęto 19 listopada 1987 r., a ustawa o RPO weszła w życie 1 stycznia 1988 r.). Prof. Tadeusz Zieliński pełnił funkcję od 13 lutego 1992 r. do 7 maja 1996 r., prof. Adam Zieliński - od 8 maja 1996 r. do 30 czerwca 2000 r., prof. Andrzej Zoll - od 30 czerwca 2000 r. do 14 lutego 2006 r., prof. Irena Lipowicz - od 21 lipca 2010 r. do  9 września 2015 r. Jedynie dr Janusz Kochanowski pełnił funkcję RPO krócej niż konstytucyjna kadencja, z uwagi na śmierć w katastrofie smoleńskiej.

Ta utrwalona praktyka ma służyć zapewnieniu niezakłóconego funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa. Procedura powoływania RPO, ze względu na brak możliwości uzyskania wymaganej większości w parlamencie, może ulec wydłużeniu, a w konsekwencji spowodować, że niemożliwe będzie powołanie nowego Rzecznika przed końcem kadencji urzędującego RPO.

Nawet sprawnie przeprowadzona procedura powołania Rzecznika, przy zachowaniu terminów określonych w Regulaminach Sejmu i Senatu, zawsze będzie prowadziła do tego, że niemożliwe będzie powołanie nowego Rzecznika przed upływem kadencji dotychczasowego.

Stąd też art. 3 ust. 6 ustawy ma swoje oczywiste uzasadnienie. Zapobiega bowiem nie tylko zakłóceniom w funkcjonowaniu konstytucyjnego organu ochrony praw i wolności, ale powoduje, że do czasu powołania nowego Rzecznika jego obowiązki wykonuje osoba z najsilniejszą legitymacją, pochodzącą wprost od obu izb parlamentu.

Kwestionowane przez wnioskodawców rozwiązanie prawne  jest w doktrynie prawa konstytucyjnego akceptowane bez żadnych wątpliwości, Przykładowo stwierdza się, że rozwiązanie takie „wyklucza sytuację, w której nie będzie piastuna tak istotnego organu jak RPO” (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 909).

Wbrew stanowisku wnioskodawców art. 209 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3 ust. 6 ustawy o RPO nie regulują tożsamej materii i nie występuje pomiędzy nimi kolizja. Materia regulowana w art. 209 ust. 1 Konstytucji została ujęta w ustawie o RPO w art. 5 ust. 1. Stanowi on, że kadencja Rzecznika trwa pięć lat, licząc od dnia złożenia ślubowania przed Sejmem. Art. 3 ust. 6 ustawy o RPO  reguluje zaś materię, która pozostaje poza zakresem art. 209 ust. 1 Konstytucji. Konstytucja nie rozstrzyga bowiem, w jaki sposób funkcjonuje organ konstytucyjny, gdy przed upływem kadencji dotychczasowego Rzecznika nie nastąpiło powołanie nowego. Oczywista nieadekwatność wzorca kontroli z art. 209 ust. 1 Konstytucji powoduje, że należy uznać, iż art. 3 ust. 6 ustawy o RPO nie jest niezgodny z art. 209 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Zapewnienie ciągłości działania konstytucyjnych organów państwa

Analogiczne rozwiązania ustawowe przyjęto także w odniesieniu do innych konstytucyjnych organów państwowych.

Z ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli wynika, że po upływie kadencji Prezes NIK pełni obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Prezesa. Już po upływie kadencji obowiązki Prezesa NIK pełnili m.in. Janusz Wojciechowski, Mirosław Sekuła, Krzysztof Kwiatkowski.

Z ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim wynika, że po wygaśnięciu kadencji Prezesa NBP z powodu jej upływu dotychczasowy Prezes pełni obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowego Prezesa. Po upływie kadencji obowiązki Prezesa NBP do czasu wyboru nowego, pełnili m.in. prof. Hanna Gronkiewicz–Waltz i prof. Marek Belka.

Z kolei ustawa z 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka stanowi, że dotychczasowy Rzecznik pełni obowiązki do czasu złożenia ślubowania przez nowego Rzecznika.

Wniosek grupy posłów został w istocie wymierzony nie tylko w art.  3 ust. 6 ustawy o RPO, lecz także w cały system prawa polskiego w zakresie, w jakim gwarantuje on ciągłość sprawowania władzy przez organy państwowe, a – w konsekwencji – w konstytucyjnie wyrażoną zasadę zapewnienia rzetelności działania instytucji publicznych, wysłowioną wprost w preambule Konstytucji.

W szczególności ostrze wniosku skierowane zostało również w odpowiednie przepisy ustawy o NIK i ustawy o NBP. Wnioskodawcy zmierzają więc do zakwestionowania niezakłóconego funkcjonowania tych organów konstytucyjnych, podważając ciągłość ich funkcjonowania.  A rzeczywistym celem tych przepisów nie jest przecież ochrona osób sprawujących te funkcje, czy gwarantowanie ich praw – jak określają to wnioskodawcy. Jest nim ochrona art. 203 i art. 204 Konstytucji w zakresie odnoszącym się do NIK, ochrona art. 80 i art. 208 ust. 1 Konstytucji w zakresie RPO, a także ochrona art. 227 ust. 1 Konstytucji w zakresie NBP.

Przepisy konstytucyjne określają zadania tych organów, które w imię podstawowego interesu państwa i jego obywateli, mają być realizowane w sposób nieprzerwany. W szczególności nie pozwalają one na to, aby ciągłe wykonywanie tych zadań mogło zostać zakłócone bądź wręcz przerwane wskutek nieosiągnięcia przez inne organy państwa porozumienia co do powołania danej osoby do pełnienia funkcji w organie konstytucyjnym.

Zakwestionowanie przez wnioskodawców tego modelu prawnego, zapewniającego ciągłość wykonywania ich konstytucyjnych funkcji, może prowadzić do sparaliżowania nie tylko działania konkretnego organu, lecz wręcz do sparaliżowania i destabilizacji całego państwa (RPO wystąpił do prezesów NBP i NIK o opinię w sprawie analogicznych przepisów ich dotyczących).

Uniemożliwienie dalszego wykonywania funkcji przez dotychczasowego Prezesa NBP, w sytuacji braku porozumienia co do wyboru jego następcy, może doprowadzić do uniemożliwienia wykonywania w normalny sposób przez NBP jego konstytucyjnych funkcji. Zgodnie z art. 227 ust. 1 Konstytucji polegają one na tym, że NBP przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej; NBP odpowiada także za wartość polskiego pieniądza.

Uderzenie w realizację tych funkcji należy postrzegać w kategoriach ciosu kierowanego w serce państwa polskiego, a w bardziej optymistycznym scenariuszu - jako praktyczną aplikację teorii „rozwibrowywania” instytucji państwowych, sformułowaną przez prof. Andrzeja Zybertowicza.

Wniosek grupy posłów należy rozpatrywać w tym zakresie jako co najmniej zaskakujący, zważywszy na rotę ślubowania, które  musi złożyć przed rozpoczęciem sprawowania mandatu każdy poseł przed Sejmem: „"Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu, strzec suwerenności i interesów Państwa, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej".

A z preambuły do Konstytucji wynika, że „działaniom instytucji publicznych należy zapewnić rzetelność i skuteczność” (w tym więc i RPO). Zasada ta jest powiązana wprost z zagwarantowaniem, a nie ograniczeniem praw jednostki („pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność”). Wykluczenie tego, aby dotychczasowy Rzecznik pełnił swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego, prowadziłoby zaś do osłabienia ochrony praw jednostki.

Z perspektywy jednostki oznaczałoby to bowiem ograniczenie możliwości korzystania ze środka ochrony wolności i praw określonego w art. 80 Konstytucji RP („Każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej”).

Zapewnienie ciągłości działania organu ochrony praw człowieka w standardach międzynarodowych

Zasady Paryskie ONZ określają minimalne standardy, które krajowe instytucje praw człowieka (National Human Rights Institutions, NHRI) muszą spełniać, aby działać skutecznie i niezależnie. Aby wyjaśnić znaczenie i zakres Zasad Paryskich ONZ, Podkomitet ds. Akredytacji (SCA) opracowuje regularnie Ogólne Uwagi.

Praktyką wielu krajów europejskich jest, że przepisy regulujące okres przejściowy po zakończeniu kadencji szefa danej krajowej instytucji praw człowieka (ombudsmana, rzecznika, obrońcy praw – nazewnictwo tych organów jest zróżnicowane) można odnaleźć w ustawach, a nie w konstytucji.

Zasady paryskie ONZ nie zawierają wyraźnych przepisów dotyczących okresu przejściowego po zakończeniu kadencji szefa NHRI. Jednak podstawową zasadą dotyczącą wyboru i mianowania jest niezależność od innych władz publicznych i zapewnienie ciągłości skutecznej i niezależnej pracy NHRI. Uwaga ogólna 2.2. podkreśla znaczenie stabilności mandatu członka organu decyzyjnego NHRI (takiego jak RPO). W Uwadze Ogólnej 2.2. stwierdza się, że warunki pełnienia funkcji powinny być równoważne z tymi, które istnieją w innych niezależnych instytucjach państwowych.

Powszechną praktyką w Europie jest to, że w ustawodawstwie dotyczącym NHRI istnieją przepisy dotyczące okresu przejściowego między końcem kadencji szefa NHRI a rozpoczęciem kadencji przez nowego. W wielu przypadkach szef NHRI pozostaje na swoim stanowisku dopóki nie zostanie wybrana, mianowana lub złożona przysięga przez nowo wybraną osobę.

Wiele z tych krajowych instytucji ochrony praw człowieka zostało dokładnie przeanalizowanych przez SCA w procedurze akredytacji, w której stwierdzano, że są w pełni zgodne z zasadami paryskimi ONZ (NHRI o najwyższym statusie – statusie A).  W 2017 r. SCA akredytował Rzecznika Praw Obywatelskich ze statusem A, biorąc pod uwagę m.in. istnienie ustawowych regulacji zapewniających ciągłość urzędu, tj. art. 3 ust. 6 ustawy o RPO.

Zapewnienie ciągłości działania organu ochrony praw człowieka na tle prawnoporównawczym

Rozwiązania umożliwiające niezakłócone funkcjonowanie krajowych organów ochrony praw człowieka bądź instytucji ombudsmana funkcjonują również w innych państwach europejskich.

Z analizy ustawodawstwa państw posiadających instytucje ochrony praw człowieka podobne do RPO (choć np. Republika Federalna Niemiec czy Republika Włoch nie mają takiej instytucji o zasięgu krajowym), wynika jednoznacznie, że większość systemów prawnych przewiduje dalsze pełnienie obowiązków przez dotychczasowego ombudsmana po upływie jego kadencji, określonej konstytucyjnie bądź ustawowo.

Jest tak w: Albanii, Bośni i Hercegowinie, Bułgarii, Czechach, Danii, Kosowie, Litwie, Mołdowie, Portugalii, Federacji Rosyjskiej, Rumunii i Ukrainie.

W niektórych krajach - dla zapewnienia ciągłości pracy instytucji i skutecznej ochrony praw człowieka – przewidziano pełnienie funkcji ombudsmana przez zastępcę do czasu objęcia stanowiska przez nowego ombudsmana. Tak jest w Czarnogórze, Hiszpanii, Łotwie, Macedonii Płn., Serbii i Słowenii.

Uchylenie zatem art. 3 ust. 6 ustawy o RPO, w sytuacji braku innego pozytywnego rozwiązania prawnego przewidującego zapewnienie ciągłości pracy urzędu RPO, stanowić będzie negatywny ewenement na skalę europejską.

VII.511.44.2020

(poniżej prezentujemy pełną treść pisma RPO do TK)