Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatel musi mieć pewność, że sędzia rozpatrujący jego sprawę został powołany prawidłowo i zgodnie z prawem
• Wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego do Trybunału Konstytucyjnego ma w tym kontekście funkcję instrumentalną
• Jego celem jest bowiem umorzenie postępowań w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego sędziów SN powołanych na wniosek nowej KRS
• To niedopuszczalna ingerencja w sferę orzeczniczą SN i innych sądów, a także próba uniemożliwienia sądom zastosowania wykładni ETPCz i TS UE co do powoływania sędziów
• Autorka wniosku ma zaś bezpośredni interes w rozstrzygnięciu TK – Małgorzata Manowska należy bowiem do kręgu sędziów SN, których status i skuteczność nominowania są kwestionowane

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił stanowisko w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt K 24/20), zainicjowanym wnioskiem I Prezes SN Małgorzaty Manowskiej.

RPO zgłosił udział w tym postępowaniu. Wniósł o jego umorzenie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Wniosek I Prezes SN i ocena RPO

I Prezes SN wyraziła wątpliwość, czy zgodny z przepisami Konstytucji jest pozew złożony przez stronę postępowania w zakresie, w jakim przedmiotem ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa czyni nawiązanie stosunku służbowego sędziego wskutek jego powołania przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Art. 189 Kodeksu postepowania cywilnego przewiduje bowiem możliwość żądania przez powoda ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny.

W ocenie RPO wniosek ten jest kluczowy dla ochrony praw i wolności obywateli, głównie dla realizacji konstytucyjnego prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji. Możliwość skorzystania przez stronę z prawa powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego sędziego należy do istotnych spraw związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości i ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia realizacji prawa do sądu. Ma ogromne znaczenie dla każdego człowieka i obywatela pozostającego pod władzą RP.  

Szczególnie istotne jest, że strona, której sprawa jest rozstrzygana przez sąd, powinna mieć pewność, iż jej sprawa będzie rozpoznawana przez sędziego powołanego zgodnie z wymogami prawnymi i prawidłowo umocowanego. Rolą sądów oraz niezawisłych sędziów jest wymierzanie sprawiedliwości i rozstrzyganie sporów prawnych. To sędzia jest ostatecznym arbitrem w sporach między państwem a obywatelem. Jego rolą jest zapewnienie równowagi między obywatelem a aparatem państwa, często poprzez rozstrzyganie w sprawach dotyczących ochrony praw podstawowych, wyznaczanie granic między prawami i wolnościami, czy ich wyważanie w realiach konkretnych rozstrzyganych spraw.

Obywatel musi mieć zatem pewność, że sędzia rozpatrujący jego sprawę został powołany prawidłowo i zgodnie z prawem. Ograniczenie w jakikolwiek sposób możliwości skorzystania przez stronę z zagwarantowanych jej na mocy Konstytucji, umów międzynarodowych i krajowych ustaw praw musi być dokonywane jedynie wyjątkowo.

Dlatego próba zamknięcia uprawnionym stronom możliwości skorzystania ze skutecznej ochrony sądowej zasługuje na najwyższą dezaprobatę i winna zostać uznana za niedopuszczalną.

Argumenty za niedopuszczalnością wniosku

Zdaniem RPO wniosek pełni funkcję instrumentalną, gdyż został złożony przez osobę, która ma bezpośredni interes w wydaniu rozstrzygnięcia przez TK. Pierwsza Prezes SN należy bowiem do kręgu sędziów SN, których status i skuteczność nominowania jest kwestionowana w licznych postępowaniach sądowych, nie tylko na gruncie krajowym, ale i europejskim.

Stopień naruszeń z jakimi mamy do czynienia w procedurach nominowania osób na stanowiska sędziów od 2018 r. - zarówno do dwóch nowo utworzonych, jak i "starych" izb SN - został szczegółowo omówiony w wyroku SN z 5 grudnia 2019 r. oraz w uchwale składu połączonych trzech izb SN: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społeczny z 23 stycznia 2020 r.

Rzecznik  wskazuje na takie aspekty tych naruszeń, jak:

1. przedwczesne przerwanie 4-letniej, konstytucyjnie gwarantowanej kadencji poprzednich członków Krajowej Rady Sądownictwa,
2. niekonstytucyjny wybór nowych 15 sędziowskich członków Krajowej Rady Sądownictwa,
3. brak wystarczającej niezależności Krajowej Rady Sądownictwa od innych organów władzy publicznej oraz faktyczna rezygnacja KRS z wypełniania konstytucyjnej roli stania na straży niezawisłości sędziowskiej, które to okoliczności dyskwalifikują Radę jako niezależnego, obiektywnego inicjatora wniosków do Prezydenta RP w sprawie powołania na stanowiska sędziowskie;
4. zainicjowanie procedury nominacyjnej do Sądu Najwyższego aktem, który nigdy nie nabrał ważności (sprawa zawisła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II GOK 2/18 nie została ostatecznie rozstrzygnięta);
5. powszechny bojkot wyborów na sędziowskich członków Krajowej Rady Sądownictwa przez środowiska sędziowskie;
6. brak rzeczywistej weryfikacji kandydatur na sędziowskich członków Krajowej Rady Sądownictwa,
7. naruszenie prawomocnych orzeczeń sądu zawieszających wykonanie uchwał nominacyjnych,
8. zniweczenie sądowej kontroli procesu mianowania,
9. działania władz publicznych na rzecz legalizacji wadliwie powołanych sędziów.

Wadliwości te niweczą procedurę nominacyjną na stanowiska sędziowskie w SN, przekreślają skutek nominacyjny i odbierają legitymację powołanym na takie stanowiska sędziowskie osobom do rozstrzygania sporów prawnych. Nie zaistniały bowiem obiektywne warunki, by tacy sędziowie i takie organy sądowe mogli być postrzegani jako niezawiśli i obiektywni.

Standardy międzynarodowe

Zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziów stanowi współcześnie niekwestionowany standard międzynarodowy i konstytucyjny. Podstawowe wymogi w tym zakresie wynikają z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz
z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Art. 6 EKPC statuuje prawo do rzetelnego procesu sądowego. Rzetelność ta, na gruncie systemowym, wiąże się z rozpoznawaniem spraw indywidualnych przez niezawisłe i bezstronne sądy, ustanowione ustawą. Niezawisłość i bezstronność implikuje z kolei konieczność odpowiedniego odseparowania władzy sądowniczej od legislatywy i egzekutywy, zarówno w wymiarze strukturalno – organizacyjnym, jak i funkcjonalnym.

Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w świetle wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii. Stwierdził w nim, że skarga Pana Ástráðssona dotycząca wymogów „sądu ustanowionego ustawą” oraz „niezawisłości i bezstronności” wynikała głównie z wadliwości procedury nominacji jako sędziego Sądu Apelacyjnego. Badane przez ETPC odstępstwa miały taki ciężar gatunkowy, że uderzały w samą istotę prawa do bycia osądzonym przed sądem ustanowionym w zgodzie z wymogami prawa.

Po pierwsze Trybunał wywiódł, że sąd charakteryzuje się w materialnym znaczeniu tego słowa swoją funkcją sądowniczą, to znaczy rozstrzyganiem spraw należących do jego właściwości na podstawie przepisów prawa i po przeprowadzeniu postępowania w prawidłowy sposób. Musi on również spełniać szereg innych wymogów, takich jak „niezależność, w szczególności od władzy wykonawczej, bezstronność, czas trwania kadencji jego członków. (…) Nieodłączną cechą samego pojęcia „sądu” jest to, że składa się on z sędziów wybranych na podstawie zasług (merit) – to znaczy sędziów, którzy spełniają wymogi kompetencji formalnych i moralnych (moral integrity), aby wykonywać wymagane od nich funkcje sądownicze w państwie prawa. (…) Wyrażenie „ustanowiony przez prawo” obejmuje nie tylko podstawę prawną samego istnienia „sądu”, ale również przestrzeganie przez ten sąd szczególnych zasad, które nim rządzą oraz, w każdym przypadku, zasad rządzących formowaniem składu sędziowskiego. (…) Trybunał zinterpretował wymóg „sądu ustanowionego ustawą” również jako wymóg „sądu ustanowionego zgodnie z ustawą”.

Po drugie, Trybunał wskazał, że naruszenie musi być oceniane w świetle przedmiotu i celu wymogu „sądu ustanowionego ustawą”, a mianowicie zapewnienia możliwości wykonywania przez sądownictwo swoich obowiązków w sposób wolny od nadmiernej ingerencji, a tym samym zachowania zasad państwa prawa i podziału władz. (…) Naruszenia, które całkowicie pomijają najbardziej podstawowe zasady procedury powoływania – takie jak na przykład powołania osoby na stanowisko sędziego, która nie spełniała odpowiednich kryteriów kwalifikacyjnych – lub naruszenia mogące w inny sposób podważyć cel i skutek wymogu „ustanowienia ustawą” (…) należy uznać za naruszenie tego wymogu.

Po trzecie, Trybunał uznał, że kontrola przeprowadzana przez sądy krajowe, o ile taka istnieje, w zakresie skutków prawnych – w odniesieniu do praw jednostki wynikających z Konwencji – naruszenia krajowego przepisu dotyczącego powoływania sędziów odgrywa istotną rolę w ustaleniu, czy takie naruszenie stanowiło naruszenie prawa do „sądu ustanowionego ustawą”, a zatem stanowi część samego testu.

W konsekwencji ETPC orzekł, że skarżącemu odmówiono prawa do „sądu ustanowionego ustawą”, ze względu na udział w jego procesie sędziego, którego powołano w procedurze obciążonej wadliwościami w takim stopniu, że została naruszona istota prawa skarżącego do „sądu ustanowionego ustawą” i stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 EKPC.

Również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TS) wypracowano reguły wskazujące na znaczenie poszanowania przepisów regulujących mianowanie sędziego dla zaufania jednostek i społeczeństwa do niezawisłości i bezstronności sądów. W wyroku z 26 marca 2020 r., w połączonych sprawach C-542/18 RX-II oraz C-543/18 RX-II Simpson and HG, Trybunał uchylił wyroki sądu z uwagi na fakt, że izba sądu obradowała w nieprawidłowym składzie z powodu uchybienia związanego z procedurą mianowania jednego z jej członków.

TS wskazał, że wymogi niezawisłości i bezstronności wchodzą w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 Traktacie o Unii Europejskiej (TUE), w szczególności wartości państwa prawnego.

Wymogi te zakładają istnienie zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów. Co się tyczy konkretnej decyzji o mianowaniu, konieczne jest zaś, by materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do tych decyzji były sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania uzasadnionych wątpliwości w odniesieniu do mianowanych sędziów.

W świetle tych orzeczeń należałoby oczekiwać, że sądy krajowe w rozpatrywanych przez siebie sprawach, w których oceniają status sędziego, nie będą w żaden bezpośredni bądź pośredni sposób ograniczane w stosowaniu wykładni przepisów prawa dokonanej przez ETPC i TS. Tymczasem, wniosek Pierwszej Prezes SN zmierza bezpośrednio do wyeliminowania z systemu prawnego środka umożliwiającego kontrolę skuteczności i prawidłowości mianowania na urząd sędziego.

Skuteczność środka kontroli

Wniosek zmierza w istocie do osiągnięcia celu w postaci umorzenia postępowań rozpoznawanych w SN – Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego sędziego. Tym samym zmierza do pozbawienia stron prawa do skutecznego ochrony sądowej poprzez skorzystanie z zagwarantowanego przez ustawodawcę środka kontroli.

Stanowi on zatem niedopuszczalną ingerencję w sferę orzeczniczą SN oraz innych sądów, gdyż de facto zmierza do pozbawienia tych sądów możliwości dokonania własnej, niezależnej oceny przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności danej sprawy. Jednocześnie wniosek ten stanowi próbę uniemożliwienia sądom zastosowania wykładni prawa dokonanej przez ETPCz oraz TS UE w przytoczonych  wyrokach.

Nie można tworzyć przesłanek ograniczających wystąpienie z pozwem o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa i wskazywać sytuacji, w których stronie nie będzie przysługiwała taka możliwość. W ten sposób zamyka się bowiem jednostce prawo do korzystania z jej praw podmiotowych. Prowadzi to do sytuacji, w której strona nie może skorzystać z prawa przysługującego jej na gruncie Konstytucji RP, prawa europejskiego oraz obowiązujących ustaw.

Wnioskodawczyni stara się nie dostrzegać, że w podobny sposób ograniczono już stronom możliwość składania wniosków o wyłączenie sędziego na podstawie art. 49 k.p.c. W rozstrzygnięciu TK z 2 czerwca 2020 r. stwierdzono bowiem, że art. 49 § 1 k.p.c. w zakresie, w jakim dopuszcza rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego z powodu podniesienia okoliczności wadliwości powołania sędziego przez Prezydenta RP na wniosek KRS, jest niezgodny z art. 179 Konstytucji.

Z wyroku TS w sprawie C-64/16 ASJP bezsprzecznie wynika, że art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii również sądom krajowym (czyli zarówno sądom powszechnym, jak i SN). Sądy te pełnią więc we współpracy z TS wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Państwa członkowskie UE są zobowiązane ustanowić środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Tak więc zadaniem państw członkowskich jest ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach.

Każde państwo członkowskie musi zatem zapewnić, by organy należące – jako „sąd” w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej, a zatem były organami niezależnymi od władzy wykonawczej czy ustawodawczej. Co istotne, w wyroku w sprawie C-64/16 TS podkreślił w sposób szczególny rolę wartości unijnych. Stwierdził, że zgodnie z art. 2 TUE Unia opiera się na wartościach – takich, jak państwo prawne, które są wspólne państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym między innymi na sprawiedliwości (pkt 30), odwołując się następnie do zasady wzajemnego zaufania, która dotyczy w szczególności sądów krajowych i która opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym państwa członkowskie podzielają szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, a sprecyzowanych w art. 2 TUE (pkt 31 wyroku).

Możliwe jest zatem dokonanie oceny standardu niezawisłości sędziowskiej na podstawie unijnej zasady skuteczności ochrony sądowej w art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE, bez konieczności odniesienia się do innego elementu unijnego w tej sprawie. Wynikiem wyroku w sprawie C-64/16 jest rozszerzenie, na podstawie art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE, zakresu zastosowania zasady skutecznej ochrony sądowej i przede wszystkim objęcie ochroną instytucjonalną statusu sądów krajowych.

Skutki wyroku TS w sprawie C-64/16 sięgają dużo dalej niż tylko zapewnienie ochrony ściśle instytucjonalnego statusu sądów krajowych w rozumieniu art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Zasada skutecznej ochrony prawnej z art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE dotyczy wielu aspektów postępowań przed sądami krajowymi, nie tylko kwestii niezawisłości sędziowskiej w kontekście wynagrodzenia sędziów czy wieku przechodzenia w stan spoczynku. Jak wskazują L. Pech i S. Platon, zasada ta obejmuje m.in. prawo do sprawiedliwego procesu, prawo do uzyskania wyroku w rozsądnym czasie, prawo do niezależnego sądu ustanowionego prawem, prawo do pomocy prawnej, a także prawo do obrony.

Wkroczenie w kompetencje Trybunału Sprawiedliwości UE

Rzecznik uważa, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w tej sprawie za niedopuszczalne również w związku z tym, że w sprawach rozpoznawanych w SN – Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o ustalenie nieistnienia stosunku służbowego sędziego skierowano pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W świetle utrwalonego orzecznictwa TS dotyczącego art. 267 TFUE, kompetencja każdego sądu państwa członkowskiego UE do skierowania pytania prejudycjalnego nie może być wyłączona lub ograniczona przez jakiekolwiek organy czy procedury krajowe. Próba powstrzymania sądów krajowych od zwracania się z pytaniami prejudycjalnymi do TS zawsze spotykała się z bardzo negatywną reakcją TS. 

Jeżeli po wniosku Pierwszej Prezes SN TK wydałby wyrok, którego skutkiem byłoby  uniemożliwienie dokonywania przez sądy krajowe własnej oceny co do zasadności powództw i konieczności umorzenia zawisłych przed nimi spraw, w których skierowano pytania prejudycjalne, wówczas trzeba będzie to rozpatrywać przez pryzmat naruszenia przez Polskę zobowiązań traktatowych.

Okoliczność taka może być rozpatrywana m.in. jako podstawa do wszczęcia postępowania przeciwko Polsce w trybie art. 258 TFUE. Niezwrócenie się przez sąd krajowy do Trybunału Sprawiedliwości UE z  pytaniem prejudycjalnym (również przez sąd konstytucyjny) w sytuacji zaistnienia takiego obowiązku wynikającego z art. 267 TFUE może być uznane za naruszenie zobowiązań traktatowych przez państwo członkowskie UE (zob. wyrok w sprawie C-416/17 Komisja p.  Francji, dotyczący niewystąpienia z pytaniem prejudycjalnym przez Conseil d’État). Również z tych względów wydanie orzeczenia przez TK jest niedopuszczalne.

II.510.141.2020