Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Gdy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzi, że rolnik ubiegający się o wsparcie ze środków Unii Europejskiej dokonał sztucznego podziału gospodarstwa (tworzenie sztucznych warunków) - dzięki czemu mógłby uzyskać wyższe wsparcie niż gdyby nie dokonał podziału - jest on wykluczany ze wszystkich płatności w danym roku
• Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie; poparł wnioski o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE
• Służyłoby to wyjaśnieniu i ujednoliceniu sprzecznej wykładni prawa UE, stosowanej w różnych państwach członkowskich, w celu zapewnienia efektywności prawa unijnego i gwarancji równego traktowania obywateli różnych państw członkowskich
• AKTUALIZCJA: Stanowisko RPO w zakresie wystąpienia do TSUE zostało poparte przez skarżącą spółkę oraz ARiMR (pisma procesowe w załącznikach)
• AKTUALIZACJA 6.06.2025: 5 czerwca 2025 r. NSA przychylił się do wniosku RPO i wydał postanowienie o skierowaniu pytania prejudycjalnego do TSUE (w załączniku). RPO na rozprawie w NSA reprezentowała Marta Sznajder z Zespołu Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego
• AKTUALIZACJA 15.12.2025: NSA 9 grudnia 2025 r. nie uwzględnił wniosku Prokuratora Krajowego o wyłączenie dwóch sędzi z tej sprawy (oba postanowienia w załączniku)
• W uzasadnieniu postanowień, po rozważaniach uwzględniających szeroko orzecznictwo TSUE, NSA stwierdził, że "niewątpliwa wadliwość organu konstytucyjnego, jakim jest KRS i brak skutecznej drogi odwoławczej z uwagi na rozpoznawanie odwołań przez IKNiSP Sądu Najwyższego, to argumentacja niewystarczająca do wyłączenia sędziego NSA".
• AKTUALIZACJA 15.06.2026: 4 czerwca 2026 r. przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej odbyła się rozprawa w sprawie C-470/25, E. Rzecznika na rozprawie reprezentowała Anna Białek, dyrektorka Zespołu Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego oraz Marta Sznajder, prawniczka w tym Zespole. Przedstawienie przez Rzeczniczkę Generalną opinii planowane jest na 17 września 2026 r.

Art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 wskazuje, że konsekwencją utworzenia sztucznych warunków jest „nieprzyznanie lub wycofanie korzyści”. Natomiast według art. 60 rozporządzenia 1306/2013 „nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści” podmiotom, które stworzyły sztuczne warunki. 

Kwestią sporną jest jednak wykładnia tych przepisów w zakresie rozumienia terminu „korzyści”, prowadząca do odmiennego podejścia polegającego albo na nieprzyznaniu korzyści, które powstałyby poprzez utworzenie sztucznych warunków albo na nieprzyznaniu wnioskodawcy żadnego dofinansowania. 

W swych stanowiskach Rzecznik podkreśla, że obecna praktyka stosowana prawa przez ARiMR, często potwierdzana przez sądy administracyjne, może prowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej zarówno z traktatów unijnych, jak i przepisów prawa wtórnego UE. W opinii RPO, działania administracji publicznej powinny być dostosowane do skali naruszenia i nie mogą prowadzić do automatycznego pozbawienia rolnika całości należnych mu płatności.

Według Rzecznika kluczową kwestią pozostaje rozbieżność w orzecznictwie sądów państw członkowskich. Polskie sądy administracyjne w większości przyjęły wykładnię sankcyjną, prowadzącą do całkowitego wykluczenia podmiotu z systemu dopłat w przypadku uznania utworzenia sztucznych warunków. Orzecznictwo niemieckich sądów administracyjnych wskazuje zaś, że prawidłowa wykładnia przepisów unijnych, uwzględniająca funkcję korekcyjną, zakładała odmowę wypłaty wyłącznie tej części płatności, która wynika ze sztucznie utworzonych warunków. 

Zdaniem Rzecznika różnica w wykładni dokonywanej przez sądy polskie i niemieckie niesie za sobą szkodliwe konsekwencje dla polskich rolników. Znacznie pogarsza ich sytuację na rynku wewnętrznym Unii, jak i dla istoty prawa UE, którego skuteczność i jednolitość są zagrożone w przypadku tak odmiennej interpretacji bezpośrednio stosowanych przepisów rozporządzeń przez sądy krajowe. 

Z uwagi na wagę problemu i jego potencjalne skutki dla wielu beneficjentów unijnego wsparcia w sektorze rolnictwa, Rzecznik przystąpił do postępowań WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 1710/24) i NSA (sygn. akt I GSK 1486/22) - popierając skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE. 

Zdaniem Rzecznika uzasadnia to daleko idące zróżnicowanie w orzecznictwie krajowych sądów, a decyzja Trybunału w kwestii wykładni art. 4 ust. 3 rozporządzenia 288/1995 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013 jest niezbędna do wydania wyroku w tej sprawie. Może też mieć ogromne znaczenie dla kształtowania się praw i wolności beneficjentów w Polsce i całej UE.

Pomimo że polskie sądy nie dostrzegają wątpliwości w wykładni art. 4 ust. 3 rozporządzenia 288/1995 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013, stosując wykładnię sankcyjną oraz nie rozważając, czy wykładnia korekcyjna jest poprawna, zasadne jest skierowanie wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE w celu wyjaśnienia i ujednolicenia sprzecznej wykładni prawa UE stosowanej w różnych państwa członkowskich w celu zapewnienia efektywności prawa unijnego i gwarancji równego traktowania obywateli różnych państw członkowskich UE.

Rozprawa przed TSUE

Podczas rozprawy przedstawicielka RPO zwróciła uwagę, że przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 obowiązek zwrotu nienależnej korzyści, uzyskanej poprzez praktykę będącą naruszeniem prawa, nie jest sankcją, lecz środkiem administracyjnym. Zdaniem RPO ww. przepisów unijnych nie można interpretować wbrew ich literalnemu, tj. restytucyjnemu charakterowi w taki sposób, że nabiorą one charakteru sankcyjnego.

Tymczasem sądy polskie – ale też jak wynika z uwag na piśmie przedstawionych przez rząd Włoch i Portugalii sądy innych państw członkowskich – przyjmują, że wykładnia przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazuje na konieczność zastosowania sankcji polegającej na wykluczeniu ze wszystkich płatności na dany rok, bo zgodnie z jego brzmieniem „nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego”, a nie jedynie korzyści wynikających ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. W tym kontekście za pozbawione znaczenia uznają to, czy rolnik faktycznie uprawiał deklarowane przez siebie grunty i spełniał wymogi obowiązujące w ramach danego programu. Ponadto akceptują, że w przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, bo co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

Wskazana wykładnia sankcyjna zasadza się na błędnej i niezgodnej z literalnym brzmieniem przedmiotowych przepisów i orzecznictwem TSUE interpretacji, prowadzącej do konsekwencji nieakceptowalnych także w świetle innych wartości unijnych, w tym w świetle zasady proporcjonalności.

W ustnym stanowisku przedstawicielka RPO podkreśliła, że z korekcyjnego charakteru przepisów rozporządzeń wynika, że transakcje, których dokonanie stanowi nadużycie, powinny zostać przedefiniowane przez sąd odsyłający w taki sposób, aby odtworzyć sytuację, która istniałaby, gdyby nie dokonano transakcji stanowiących nadużycie. Jakkolwiek RPO nie ma bezpośredniej wiedzy na temat pragmatyki ustalania stwierdzenia sztucznych warunków, ani ustalania wysokości korzyści, tym niemniej z orzecznictwa sądów krajowych wynika, że kwotę „korzyści” można w precyzyjny sposób obliczyć, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach orzeczeń sądów administracyjnych. To też miało miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, w której NSA skierował pytanie prejudycjalne do TSUE – w uzasadnieniu powołał bowiem, że organ II instancji przytoczył wstępną i orientacyjną symulację wyliczeń dla każdej płatności, jakie poszczególne podmioty uzyskałyby, gdyby występowały jako jeden podmiot, a jaką, gdyby występowały o nią odrębnie trzy podmioty.

Interpretacja przepisów unijnych wskazująca na ich korekcyjny, a nie sankcyjny charakter, w ocenie RPO nie rodzi wątpliwości co do ich precyzyjności i przewidywalności – to odmienna praktyka stosowania tych przepisów, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych i analiza skarg kierowanych do Rzecznika, budzi nierozumienie u obywateli.

Dalej idący stan niepewności powoduje aktualna praktyka orzecznicza polskich sądów. Przy obecnej wykładni przyjętej przez polskie organy i sądy, to wnioskodawca ponosi daleko idące negatywne konsekwencje dokonania retrospektywnie przez organ oceny, iż stworzył on sztuczne warunki, w sytuacji, gdy samo pojęcie sztucznych warunków jest, jako klauzula generalna, nieostre. 

Wnioskodawca nie jest w stanie nierzadko przewidzieć, czy podejmowane przez niego działania, związane np. z koniecznością zmiany pokoleniowej w gospodarstwie rolnym, nie zostaną następczo ocenione przez organ jako tworzenie sztucznych warunków. Mimo to surowa i niejako automatyczna sankcja, będąca konsekwencją wykładni przepisów unijnych prezentowanej przez polskie sądy administracyjne, dotyka właśnie jego. Wydaje się przy tym, że wykładnia przyjmująca korekcyjny charakter pozwala na osiągnięcie celów Wspólnej Polityki Rolnej.

RPO stoi na stanowisku, że taka interpretacja wskazanej regulacji nie oznacza, że państwa nie mają możliwości zastosowania środków o charakterze sankcyjnym, tj. np. kary pieniężnej – w sytuacji jednak, gdy prawo takiego środka nie przewiduje, nie można uciekać się do stosowania wykładni rozszerzającej.

Przedstawicielka RPO wskazała też, że wykładnia przyjmowana przez sądy państw członkowskich nie jest spójna i w przypadku rolników w Polski znacznie pogarsza ich sytuację na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej i prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, a pośrednio stanowi naruszenie zasady swobodnego przepływu towarów (produktów rolnych). Rozbieżność w tym zakresie jest też szkodliwa dla istoty prawa Unii Europejskiej, którego skuteczność i jednolitość są zagrożone w przypadku tak odmiennej interpretacji bezpośrednio stosowanych przepisów rozporządzeń przez sądy krajowe.

VII.7202.65.2024, VII.7202.17.2025