Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Uchwalona 8 lutego 2023 r. przez Sejm ustawa utrzyma tendencję wypychania kobiet z rynku pracy w przypadku realizacji obowiązków rodzicielskich – ocenia Rzecznik Praw Obywatelskich
• Ustawa ma  wprowadzać do polskiego prawa unijną  dyrektywę ws.   równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów
• Tymczasem brak wyraźnego osadzenia uprawnień rodzicielskich w zasadzie równości kobiet i mężczyzn oraz rozmycie ochrony przed wiktymizacją może osłabiać skuteczność mechanizmu antydyskryminacyjnego

RPO Marcin Wiącek przekazuje uwagi do ustawy marszałkowi Senatu Tomaszowi Grodzkiemu. Wyraża nadzieję, że waga kwestii i oczekiwania społeczne z nią związane skłonią Izbę do ich uwzględnienia w pracach nad ustawą.

Rzecznik przykłada ogromną wagę  do przestrzegania zasady równości kobiet i mężczyzn. Działania legislacyjne powinny ułatwić osiągnięcie rzeczywistej ich równości w życiu społeczno-gospodarczym, zwłaszcza w sferze zatrudnienia. Jedną z głównych przeszkód pozostaje podwójne obciążenie kobiet: pracą zawodową i obowiązkami domowymi. Potwierdzają to dane statystyczne dot. przerwy w pracy na  opiekę nad dziećmi w wieku poniżej 15 lat. Dotyczą one niemal wyłącznie kobiet (6661 tys., tj. 97,1%). Niezwykle rzadko korzystają z tego mężczyźni - w 2018 r. było to 197 tys. osób. 

Dlatego RPO uważnie śledzi wprowadzenie do polskiego prawa dyrektywy 2019/1158 w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów. Proces jej wdrożenia osiągnął obecnie etap prac senackich (druk senacki nr 919). Marcin Wiącek przekazuje zatem Senatowi uwagi, których uwzględnienie pozwoli prawidłowo wykonać obowiązek implementacji dyrektywy i zrealizować jej cel  - „osiągnięcie równości kobiet i mężczyzn pod względem szans na rynku pracy i traktowania w miejscu pracy przez ułatwienie pracownikom będącym rodzicami lub opiekunom godzenia życia zawodowego z rodzinnym".

Skuteczność rozwiązań dot. równości kobiet i mężczyzn w odniesieniu do obowiązków rodzicielskich
 

W ustawie utrzymano kwestionowane przez RPO rozwiązanie, zgodnie z którym, co do zasady, miesięczny zasiłek macierzyński za okres ustalony Kodeksem pracy jako okres urlopu rodzicielskiego będzie wynosił 70% podstawy wymiaru zasiłku. Jednocześnie ustawa daje pracownicy możliwość wyboru wysokości zasiłku macierzyńskiego, który będzie pobierany przez nią w okresie urlopu rodzicielskiego:

a)    100% zasiłku za cały okres korzystania z urlopu macierzyńskiego - w takim przypadku za okres korzystania z urlopu rodzicielskiego oboje rodzice mieliby prawo do 70% zasiłku,
b)    81,5% zasiłku macierzyńskiego za okres urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego, jeśli kobieta w ciągu 21 dni złożyłaby do pracodawcy lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o wypłacanie jej takowego, przy czym za okres 9-tygodniowej nieprzenoszalnej części tego urlopu dla ojca dziecka przysługiwałby zasiłek macierzyński w wysokości 70% podstawy wymiaru zasiłku.

A zatem w przypadku urlopu rodzicielskiego pracownikowi-ojcu dziecka ma zawsze przysługiwać zasiłek w wysokości 70% podstawy wymiaru zasiłku, matce zaś może on przysługiwać w wysokości 81,5% podstawy wymiaru zasiłku (i tej samej wysokości zasiłek za okres urlopu macierzyńskiego).

Takie zróżnicowane może powodować, że decyzja o skorzystaniu z urlopu rodzicielskiego, zarówno z nieprzenoszalnego 9-tygodniowego okresu, jak i w pozostałej jego części, będzie - przy uwzględnieniu luki płacowej na niekorzyść kobiet - podejmowana częściej przez kobiety niż mężczyzn. 

Utrzyma to tendencję wypychania kobiet z rynku pracy w przypadku realizacji obowiązków rodzicielskich. Ryzyko takie jest wysokie nawet w świetle wyjaśnień projektodawcy, że matka  będzie mogła dzielić się z ojcem korzystaniem z zasiłku w wysokości 81,5%. Jedynie przez pierwsze 9 tygodni korzystania z zasiłku przez ojca dziecka, będzie on otrzymywał go w wysokości 70%.

Dążenie do pełnej i prawidłowej implementacji dyrektywy wymaga usunięcia ekonomicznych czynników zniechęcających kobiety do pełnego uczestnictwa w rynku pracy, a mężczyzn do podejmowania obowiązków opiekuńczych. Zdaje sobie z tego sprawę projektodawca, wskazując w uzasadnieniu ustawy, że wysokość zasiłku rodzicielskiego „musi zostać ustalona w taki sposób, aby ułatwić korzystanie z urlopu rodzicielskiego przez oboje rodziców (…). Także z motywu 29 dyrektywy wynika, że aby zwiększyć zachęty dla pracowników będących rodzicami do korzystania z urlopów, m.in. z urlopu rodzicielskiego, należy przyznać pracownikom uprawnienie do odpowiedniego świadczenia pieniężnego podczas urlopu". 

Jeśli zatem, jak wynika z odpowiedzi MRiPS dla RPO, „oboje rodzice będą uprawnieni do takiej samej wysokości zasiłku macierzyńskiego za okres urlopu rodzicielskiego, a przypadek, w którym matka dziecka będzie otrzymywała 81,5% zasiłku macierzyńskiego wynika tylko z innego rozłożenia (uśrednienia) wypłat w czasie urlopu macierzyńskiego i rodzicielskiego", powinno to znaleźć odzwierciedlenie w przepisach.

O tym, że tak nie jest, świadczą uwagi, jakie RPO odebrał przed skierowaniem ustawy do Sejmu od organizacji pozarządowych. Wskazane zastrzeżenia i obawy pozostają aktualne uwzględniając, że przepisy  ustawy są tożsame z przedłożeniem rządowym.

Skuteczność projektowanych rozwiązań w świetle celu i przedmiotu dyrektywy jest powiązana z wysokością świadczenia finansowego za okres urlopu rodzicielskiego. Badania wykazują, że w państwach członkowskich, w których znaczną część urlopu rodzicielskiego oferuje się ojcom, i w których podczas urlopu pracownikowi wypłacane jest wynagrodzenie lub świadczenie o stosunkowo wysokiej stopie kompensacji, ojcowie częściej korzystają z urlopu rodzicielskiego oraz obserwuje się pozytywny trend dotyczący odsetka zatrudnienia wśród matek. 

Nie można wykluczyć pozytywnego wpływu tej prawidłowości także na plany prokreacyjne kobiet. Nie napawają one optymizmem, jeśli chodzi o sytuację demograficzną w Polsce - 68% badanych kobiet od 18 do 45 lat nie planuje potomstwa w najbliższych 3-4 latach. Tymczasem ustawa uchyla dotychczasowe rozwiązanie, przewidujące wypłatę 100% podstawy wymiaru zasiłku za okres, odpowiednio, do 6, 8 lub 3 tygodni urlopu rodzicielskiego. 

Zasadne wydaje się zatem nierezygnowanie z tego rozwiązania, a skorelowanie okresu, w którym rodzic uprawniony jest do zasiłku macierzyńskiego za okres urlopu rodzicielskiego w wysokości 100% podstawy wymiaru zasiłku z długością nieprzenoszalnej części urlopu rodzicielskiego.

Obawy budzi także skrócenie okresu, w którym będzie możliwe skorzystanie przez pracownika - ojca z urlopu ojcowskiego z 24. do 12. miesięcy od dnia urodzenia dziecka. Dyrektywa wprawdzie wiąże to prawo z narodzinami dziecka, jednak wyraźnie wskazuje także na jego uzasadnienie i charakter, w świetle których projektowana zmiana wydaje się być niezasadna. Taki urlop ma bowiem umożliwić tworzenie więzi między ojcami i dziećmi, a jego celem powinno być sprawowanie opieki. Okres na wykorzystanie urlopu ojcowskiego powinien być także ujmowany w perspektywie maksymalnego wieku dziecka, z którym dyrektywa 2019/1158 wiąże możliwość realizacji prawa do urlopu rodzicielskiego (8 lat, art. 5). Wiek ten jest określany przez państwa członkowskie przy uwzględnieniu, aby każde z rodziców mogło wykonywać swoje prawo do urlopu rodzicielskiego skutecznie i na równych zasadach. Analogiczne przesłanki powinny być brane pod uwagę przez państwa członkowskie przy określaniu wieku dziecka, do ukończeniu którego pracownik ma prawo do urlopu ojcowskiego.

W świetle powyższego skrócenie okresu, w którym będzie możliwe skorzystanie przez pracownika - ojca z urlopu ojcowskiego stanowić może przejaw błędu w procesie implementacji dyrektywy. Państwa członkowskie nie mogą bowiem wykorzystywać obowiązku implementowania dyrektywy do obniżenia zagwarantowanej już w ich porządkach prawnych ochrony z powodów innych niż potrzeba jej implementacji, która, w ocenie RPO, nie zachodzi.

Skuteczność ochrony przed dyskryminacją ze względu na skorzystanie lub ubieganie się o możliwość skorzystania z przewidzianych dyrektywą uprawnień rodzicielskich

Wątpliwości budzi także rozszerzenie zakazu wiktymizacji na przypadki skorzystania przez pracownika z jakichkolwiek uprawnień przysługujących z tytułu naruszenia przepisów prawa pracy (zmieniany art. 183e § 1 k.p.) oraz wprowadzenia dodatkowej - obok obowiązującego obecnie art. 183d k.p. - podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej pracodawcy w postaci przepisu art. 183e § 3 k.p.

Pomimo modyfikacji przepisów projektu dotyczących zakazu wiktymizacji, który w pierwotnej wersji nie wyrażał istoty art. 14 dyrektywy, ich aktualne brzmienie zdaje się niezgodne z celami i ideą ochrony przed nierównym traktowaniem. Dyrektywa nie zmienia bowiem charakteru dyskryminacji jako kwalifikowanej formy nierównego traktowania ani mechanizmu ochronnego z nią związanego, a rozszerza jedynie zakres jego zastosowania na nowe przesłanki w postaci uprawnień rodzicielskich/opiekuńczych ze względu na ich związek z zasadą równości płci.

Tymczasem zawarte w ustawie rozszerzenie zakresu zabronionego negatywnego traktowania w porównaniu z art. 14 dyrektywy oraz art. 11 dyrektywy odbiega od ugruntowanego w prawie modelu ochrony przed dyskryminacją jako kwalifikowaną formą nierównego traktowania ze względu na cechę prawnie chronioną. 

Przepis art. 183e § 1 i 2 k.p. rozszerza mechanizm antydyskryminacyjny, którego częścią jest zakaz wiktymizacji w przypadku skorzystania przez pracownika z uprawnień przysługujących z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu, na wszystkie uprawnienia wynikające z Kodeksu pracy. Tym samym zdaje się zmieniać istotę tego uprawnienia na gruncie aktualnego brzmienia art. 183e k.p., którą jest ochrona pracowników dochodzących roszczeń w sprawach o dyskryminację ze względu na cechę prawnie chronioną (w tym ze względu na skorzystanie z uprawnień przysługujących z tytułu naruszenia przepisów prawa pracy, co jest jasne w świetle otwartego katalogu przesłanek z art. 183a k.p.) przed retorsjami, a więc negatywną reakcją pracodawcy na podjęte przez nich działania mające na celu doprowadzenie do przestrzegania zasady równego traktowania.

Analogicznie ukształtowany jest zakres ochrony przed retorsjami na gruncie art. 14 dyrektywy 2019/1158. Obejmuje on jakiekolwiek negatywne traktowanie przez pracodawcę lub negatywne konsekwencje - wobec pracowników, w tym pracowników będących przedstawicielami pracowników - wynikające ze skargi złożonej wewnątrz przedsiębiorstwa lub postępowań sądowych w celu wyegzekwowania zgodności z wymogami przewidzianymi w tej dyrektywie, a więc w istocie - skorzystania lub ubiegania się o możliwość skorzystania z przewidzianych dyrektywą uprawnień rodzicielskich/opiekuńczych. Ich charakter musi być interpretowany w świetle treści i celu dyrektywy. Ułatwiając rodzicom i opiekunom godzenie życia zawodowego z prywatnym, dyrektywa powinna przyczyniać się do realizacji zapisanych w Traktacie celów równości mężczyzn i kobiet pod względem szans na rynku pracy, równego traktowania w pracy oraz wspierania wysokiego poziomu zatrudnienia w Unii. 

Jako narzędzie osiągania rzeczywistej równości i w tym celu dyrektywa wprowadza ochronę pracowników korzystających z prawa do urlopu lub prawa do wystąpienia z wnioskiem o elastyczną organizację pracy, przewidzianych w niej, przed nierównym traktowaniem w postaci zakazu dyskryminacji takich pracowników ( oraz analizowanego zakazu stosowania działań odwetowych wobec nich. Dyrektywa przewiduje więc analogiczny mechanizm ochronny przed retorsją pracodawcy w przypadku dochodzenia lub poparcia uprawnień nią gwarantowanych (tj. urlopu ojcowskiego, urlopu rodzicielskiego, urlopu opiekuńczego, elastycznej organizacji pracy), jak w przypadku takich cech prawnie chronionych jak: płeć, orientacja seksualna czy wiek.

Odnosząc się do art. 11 dyrektywy, należy zauważyć, że wprowadzenie przepisu art. 183e § 1 k.p. w brzmieniu z druku 919 nie może stanowić jego implementacji, jak wynikać by to miało z uzasadnienia ustawy. Ten wymaga bowiem wprowadzenia zakazu dyskryminacji ze względu na uprawnienia rodzicielskie. Tymczasem przepis art. 183e § 1 k.p. wprowadza explicite ochronę na wypadek skorzystania przez pracownika z uprawnień przysługujących z tytułu naruszenia przepisów prawa pracy, w tym zasady równego traktowania w zatrudnieniu, a nie zakaz gorszego traktowania ze względu na ubieganie się o lub skorzystanie z uprawnień rodzicielskich.  W związku z tym nie sposób podzielić stanowiska z uzasadnienia do ustawy.

Brak wyraźnego osadzenia uprawnień rodzicielskich w zasadzie równości (kobiet i mężczyzn) oraz rozmycie ochrony przed wiktymizacją może negatywnie rzutować na skuteczność mechanizmu antydyskryminacyjnego. Budzi bowiem wątpliwości, czy znajdzie on zastosowanie do ochrony przed niekorzystnymi konsekwencjami skorzystania przez pracownika z uprawnień przysługujących z tytułu naruszenia przepisów prawa pracy także wtedy, gdy pozostają one bez związku z dyskryminacją jako kwalifikowaną formą nierównego traktowania). 

Nie może budzić wątpliwości, iż dyrektywa nie zmienia charakteru dyskryminacji jako kwalifikowanej formy nierównego traktowania ani mechanizmu ochronnego z nią związanego, a rozszerza jedynie zakres jego zastosowania na nowe przesłanki w postaci uprawnień rodzicielskich/opiekuńczych ze względu na ich nierozerwalny związek z zasadą równości płci. Nie powinien tego czynić zatem ustawodawca krajowy w procesie jej implementacji.

XI.022.1.2022