Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Człowiek opiekujący się osobą z niepełnosprawnością – niespokrewniony z nią w pierwszym stopniu, gdy jej najbliżsi z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować opieki - ma bardzo utrudniony dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego
• Nie da się tego pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, z zasadą państwa prawa i prawem do zabezpieczenia społecznego. Taka sytuacja zasługuje na wsparcie państwa
• Minęło zaś już siedem lat od wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób z niepełnosprawnością - ze względu na moment jej powstania - jest niezgodne z ustawą zasadniczą
• AKTUALIZACJA: Realizacja postulowanych zmian zgłaszanych przez środowiska osób niepełnosprawnych w warunkach przyznawania świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych, pozostaje kwestią niezwykle istotną, niemniej jednak wymaga rozwiązań systemowych - odpowiada MRiPS                
• Trwają zaś intensywne prace koncepcyjno-analityczne nad reformą systemu orzekania o niepełnosprawności i utworzenia jednolitego systemu orzecznictwa 

Zastępca rzecznika praw obywatelskich Stanisław Trociuk prosił minister rodziny i polityki społecznej Marlenę Maląg o stanowisko co do stosownych działań prawodawczych. 

Z nadzieją na wypracowanie kompleksowych rozwiązań RPO przyjął zapowiedź dokonania w I półroczu 2021 r. zmian systemu orzecznictwa, niezbędnych do zwiększenia wsparcia opiekunów osób z niepełnosprawnością. Z ostatnich informacji wynika jednak, że termin ten jest niemożliwy do dotrzymania. Tym samym realizacja zgłaszanych od lat postulatów zmiany prawa znowu zostanie przesunięta.

Waga oraz złożoność problemów wciąż podnoszonych w pismach do RPO ws. ograniczeń do należnych świadczeń opiekuńczych przez osoby faktycznie sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym członkiem bliskiej rodziny powodują, że Rzecznik po raz kolejny zwraca się do pani minister.

Dwa wyroki TK czekają na wykonanie 

Przypomina, że niewykonane są dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, których realizacja jest kluczowa dla uporządkowania systemu wsparcia dla osób z niepełnosprawnością, ich opiekunów, a także ich rodzin. 

23 października 2021 r. minęło siedem lat od wejścia w życie wyroku  TK z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Uznał wtedy, że zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących pieczę nad osobą z niepełnosprawnością - ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest niezgodne z ustawą zasadniczą. Trybunał wskazał, iż wykonanie wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych. 

26 czerwca 2019 r. TK wydał zaś wyrok w sprawie (sygn. akt SK 2/17). Uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o  świadczeniach rodzinnych za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. 9 stycznia 2020 r. przepis ten utracił moc w tym zakresie.

Środowisko opiekunów sprawujących pieczę nad bliskimi z niepełnosprawnością oczekuje kompleksowych i pilnych rozwiązań. Wyraża głębokie niezadowolenie ze zbyt długiego oczekiwania na opracowanie projektu eliminującego stan niekonstytucyjności wynikający z tych wyroków.

Bezterminowe odsuwanie w czasie uporządkowania przepisów normujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego sprawia, że osoby ubiegające się o należną pomoc państwa są w stanie niepewności co do rozwiązań prawnych. Ponadto zmuszone są do dochodzenia prawa do świadczenia na drodze sądowoadministracyjnej i w konsekwencji często wielomiesięcznego oczekiwania na pomoc finansową. 

Gdy opiekę sprawuje dalszy krewny...

Kolejnym problemem jest ograniczenie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, sprawujących faktycznie opiekę nad osobą z niepełnosprawnością - w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z przyczyn obiektywnych nie są w stanie jej sprawować.

Na tle stosowania przepisów dotyczących dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu i zobowiązanych do alimentacji względem podopiecznego istnieje liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W ostatnim czasie uwidacznia się w nim jednak zasadnicza rozbieżność. 

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2831/19) uznał, że wykładnia językowa tych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji). 

Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.  Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.o.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. 

Odmienne stanowisko zajął natomiast NSA w wyrokach z 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2392/20) i z 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 371/21). Uznał, że błędne jest stanowisko, iż wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 

Uwidacznia to szczególnie problem dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Mimo faktycznego sprawowania opieki nad bliskim z niepełnosprawnością, osoby te mogą być uznawane za niespełniające warunków ustawowych do świadczenia.

Przykładowo problemy te dotyczą: 

• wnuków, którzy w miejsce swoich rodziców - często osób starszych i schorowanych, pobierających świadczenia emerytalno-rentowe, nieposiadających orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - podejmują się opieki nad babcią/dziadkiem; 
• osób, które przejmują opiekę, gdyż osoby spokrewnione w bliższym stopniu wyjechały za granicę, mieszkają w odległej miejscowości, nie utrzymują kontaktów z osobą wymagającą opieki, sprawują opiekę nad innym chorym członkiem rodziny, ich stan zdrowia uniemożliwia sprawowania opieki, itp.

W opinii Rzecznika przepisy regulujące dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego zbyt rygorystycznie warunkują możliwość ustalenia prawa do świadczenia osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. 

W celu rozwiązania w sposób realny problemu istnieje potrzeba uelastycznienia art. 17 ust. 1a u.o.ś.r. Konieczne jest wprowadzenie stosownej regulacji określającej wprost możliwość uzyskania przez opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji niemożności sprawowania z przyczyn obiektywnych opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. 

Nie do pogodzenia z elementarnym poczuciem sprawiedliwości – i z zasadami państwa prawa wyrażonymi w art. 2 Konstytucji, prawem do zabezpieczenia społecznego wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji -  jest sytuacja, w której opiekun, pomimo sprawowania opieki nad bliskim z niepełnosprawnością, pozostaje poza wsparciem państwa.

Odpowiedź Barbary Sochy, podsekretarz stanu w MRiPS

Realizacja postulowanych zmian zgłaszanych przez środowiska osób niepełnosprawnych w warunkach przyznawania świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych, pozostaje kwestią niezwykle istotną, niemniej jednak wymaga rozwiązań systemowych.

Należy przy tym zauważyć, że głównym postulatem opiekunów osób niepełnosprawnych jest realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Od realizacji ww. wyroku zależy kształt systemowego wsparcia opiekunów niesamodzielnych osób niepełnosprawnych, którzy zakończyli aktywność zawodową lub jej nie podjęli z powodu konieczności zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny.

Istotne jest, że realizacja systemowego wsparcia dla opiekunów niesamodzielnych osób niepełnosprawnych wymaga zmian w systemie orzecznictwa o niepełnosprawności, w oparciu o który możliwe będzie wyodrębnienie spośród osób niepełnosprawnych – osób faktycznie niesamodzielnych, których funkcjonowanie bezwzględnie wymaga pomocy opiekuna uprawnionego do odpowiednich świadczeń opiekuńczych.

Z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter regulowanej materii dotyczącej praw osób niepełnosprawnych aktualnie trwają intensywne prace koncepcyjno-analityczne nad reformą systemu orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, których celem jest opracowanie rozwiązań stanowiących podstawę utworzenia jednolitego systemu orzecznictwa dla wszystkich obywateli.

Celem zmian w systemie orzecznictwa o niepełnosprawności jest poprawa funkcjonalności dotychczas działających w tym obszarze systemów. Utworzenie nowego systemu orzecznictwa o niepełnosprawności według nowych zasad wymaga przeprowadzenia gruntownych zmian, konsolidujących dotychczas funkcjonujące systemy orzecznicze, co jest działaniem szczególnie skomplikowanym, gdyż dotyczy grupy obywateli potrzebujących ze strony państwa szczególnej ochrony.

Opracowanie i podjęcie skutecznej polityki we wskazanym zakresie, która będzie sprzyjać osobom niepełnosprawnym poprzez opracowanie stabilnych rozwiązań, wymaga poddania tych rozwiązań konsultacjom społecznym gwarantującym, że przyjęte rozwiązania spotkają się z powszechną akceptacją, w szczególności podmiotów, których będą dotyczyć.

Mając na uwadze powyższe, wprowadzenie ewentualnych zmian dotyczących zwiększenia wsparcia dla opiekunów osób niepełnosprawnych, czy też zmianę warunków przyznawania świadczeń opiekuńczych, będzie możliwe do zrealizowania po wcześniejszym uregulowaniu kwestii podstawowej dla kształtu systemu świadczeń opiekuńczych - realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w oparciu o zreformowane orzecznictwo o niepełnosprawności.Prace nad reformą orzecznictwa o niepełnosprawności prowadzi Pan Paweł Wdówik Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych.

III.7064.35.2018