Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prokuratura podważa prawo RPO do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie, w której wcześniej sąd umorzył postępowanie ze skargi innej osoby, do którego Rzecznik zgłosił swój udział
• Prokuratura kieruje do NSA skargi kasacyjne od wyroków WSA w Białymstoku z 15 września 2022 r. w sprawie pushbacków i domaga się odrzucenia skarg Rzecznika, które były podstawą tych orzeczeń
• WSA w pełni podzielił wtedy zarzuty RPO i stwierdził bezskuteczność cofnięcia cudzoziemców do granicy. Uznał, że pushbacki są sprzeczne z prawem polskim i międzynarodowym
• RPO nie zgadza się ze stanowiskiem prokuratury i wnosi o oddalenie jej skarg
• AKTUALIZACJA: 9 stycznia 2024 r. NSA oddalił trzy skargi kasacyjne prokuratury (sygn. akt II OSK 2749/22), która  kwestionowała legitymację RPO do wniesienia skargi w okolicznościach sprawy. NSA podzielił stanowisko i Rzecznika, i WSA, że skarga RPO była dopuszczalna. Teraz NSA przedstawił pisemne uzasadnienie wyroku.  

Rzecznik Praw Obywatelskich w odpowiedziach na skargi kasacyjne prokuratora wskazuje, że przyjęcie interpretacji, jakoby RPO - zgłaszając udział w sprawie już zawisłej przed sądem administracyjnym, w której umorzono postępowanie z jego udziałem - „skonsumował” możliwość wniesienia samodzielnej skargi przeczyłoby pozycji ustrojowej Rzecznika i pozbawiało go możliwości realizowania jego konstytucyjnych uprawnień.

Tło sprawy

Chodzi o sprawę zawrócenia do granicy grupy cudzoziemców, w której WSA w Białymstoku wydał 15 września 2022 r. wyroki, w których podzielił argumentację Rzecznika i uznał, że pushbacki są sprzeczne z prawem polskim i międzynarodowym.

Wcześniej w tej samej sprawie skargi na czynność Komendanta Placówki SG w Michałowie, polegającą na zawróceniu do granicy państwowej, wnieśli sami cudzoziemcy, a swój udział w postępowaniu zgłosił RPO. WSA w Białymstoku 17 marca 2022 r. umorzył postępowanie, stwierdzając, że cudzoziemcy skutecznie cofnęli pełnomocnictwo i samą skargę.

W związku z tym Rzecznik złożył w WSA trzy samodzielne skargi oparte na zarzutach, które wcześniej zgłaszał w sprawie, ale do których sąd się nie odniósł, bo umorzył postępowanie. RPO wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na zawróceniu cudzoziemców.

WSA w Białymstoku wyrokami z 15 września 2022 r. uwzględnił stanowisko Rzecznika i stwierdził bezskuteczność zawrócenia do linii granicy państwowej grupy cudzoziemców. Uznał, że stosowane przez SG pushbacki są sprzeczne z prawem polskim i międzynarodowym.

Skarga kasacyjna prokuratury

Od tych właśnie wyroków prokurator wniósł do NSA skargi kasacyjne. Zaskarżył je wyłącznie w części dotyczącej legitymacji Rzecznika do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Prokurator nie zakwestionował wyroków WSA w części, w której sąd ten uznał czynność zawrócenia do linii granicy za godzącą w prawo cudzoziemców do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową (status uchodźcy). Prokurator nie zanegował też argumentów sądu, z których wynika, że stosując rozporządzenie SG naruszyła Konstytucję.

W ocenie Prokuratura, RPO, zgłaszając swój udział w toczącej się przed WSA w Białymstoku sprawie ze skargi cudzoziemców na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej jednocześnie pozbawił się niejako możliwości wniesienia samodzielnej skargi do sądu administracyjnego.

Odpowiedź RPO na skargę kasacyjną

W piśmie do NSA Rzecznik przypomniał, że umarzając postępowanie WSA w Białymstoku pominął stanowisko i zarzuty podnoszone przez RPO w chwili przystąpienia do tego postępowania. Tym samym uznał, że przystąpienie RPO nie było tożsame z wniesieniem przez Rzecznika samodzielnej skargi.

Zadaniem Rzecznika jest ochrona całokształtu praw i wolności człowieka i obywatela. Korzystając z prawa określonego w art. 14 pkt 6 ustawy o RPO, który stanowi, że Rzecznik może m.in. wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi, Rzecznik nigdy nie działa we własnym interesie, lecz realizuje swoje kompetencje w celu ochrony praw i interesów obywateli, czyli podejmuje działania dla dobra publicznego, dla dobra ogółu (tzn. pro publico bono).

W tej sprawie Rzecznik zdecydował się najpierw przystąpić do postępowania zainicjowanego przez skarżących działających za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, a potem, gdy sąd pierwszej instancji zakwestionował pełnomocnictwo i wolę skarżących (czego Rzecznik nie mógł przewidzieć, zgłaszając swój udział w postępowaniu), wnieść własną skargę, opartą na tożsamych zarzutach. Celem takiego działania RPO było doprowadzenie do merytorycznego rozpatrzenia przez sąd zarzutów stawianych postępowaniu Straży Granicznej i dokonanej na cudzoziemcach czynności zawrócenia do linii granicy.

RPO zwrócił też uwagę, że kwestia legitymacji Rzecznika do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zaistniałym w tej sprawie układzie procesowym została już rozstrzygnięta przez WSA w wyroku z 15 września 2022 r.

Sąd uznał w nim, że legitymacja RPO do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, definiowana w kontekście kompetencji tego organu wynikających z przepisów doprecyzowujących jego pozycję ustrojową i rolę w systemie prawa. Podzielił również stanowisko RPO, wskazując, że udział Rzecznika w postępowaniu zainicjowanym skargą strony na daną czynność organu administracji nie wyłącza jego uprawnienia do wniesienia jego własnej skargi na tę samą czynność organu administracyjnego.

Nie bez znaczenia jest fakt, że w momencie złożenia samodzielnej skargi przez RPO w obrocie prawnym nie było żadnego orzeczenia sądu, które rozstrzygałoby niniejszą sprawę co do jej istoty i żaden z zarzutów Rzecznika, podniesionych w piśmie procesowym zgłaszającym udział RPO w pierwszym postępowaniu, nie został przez sąd rozpoznany.

Wnioski

Dlatego Rzecznik nie zgadza się ze stanowiskiem prokuratora, że zgłaszając udział w sprawie już zawisłej przed sądem administracyjnym, w której następnie umorzono postępowanie sądowoadministracyjne z jego udziałem, Rzecznik „skonsumował” możliwość wniesienia samodzielnej skargi.

Przyjęcie takiej interpretacji przeczyłoby pozycji ustrojowej Rzecznika i pozbawiało go faktycznie możliwości realizowania jego konstytucyjnych uprawnień, czyli działania na rzecz ochrony interesu publicznego w hipotetycznej sytuacji, kiedy to strona najpierw wniosła skargę i zainicjowała postępowanie przed sądem administracyjnym, do którego przyłączył się Rzecznik, po czym cofnęła skargę, dając sądowi podstawę do umorzenia postępowania.

Gdyby w takim układzie procesowym Rzecznik rzeczywiście nie mógł wnieść samodzielnej skargi, wcześniejsze przystąpienie do postępowania w sposób nieuzasadniony uzależniałoby mandat RPO od woli i zachowania strony postępowania. W takiej sytuacji, skuteczne cofnięcie skargi przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego uniemożliwiałoby Rzecznikowi dalsze działania na rzecz ochrony interesu publicznego, w przypadku gdy interes ten wymagałby zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej, co z kolei byłoby sprzeczne z rolą procesową RPO.

Marcin Wiącek uważa, że skarga kasacyjna jest niezasadna i wnosi o jej oddalenie przez NSA.

Rozstrzygnięcie NSA 

9 stycznia br. NSA oddalił trzy skargi kasacyjne Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Białymstoku od wyroków WSA z 15 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 492/22, II SA/Bk 493/22, II SA/Bk 494/22).  

Prokurator wniósł skargi kasacyjne wyłącznie w części dotyczącej legitymacji RPO do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie prokuratora Rzecznik, zgłaszając swój udział w toczącej się przed WSA w Białymstoku sprawie ze skargi cudzoziemca, jednocześnie pozbawił się możliwości wniesienia samodzielnej skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem prokuratora, zgłaszając udział w sprawie już zawisłej przed sądem administracyjnym, w której następnie zapadło orzeczenie kończące postępowanie sądowoadministracyjne, RPO „skonsumował” możliwość wniesienia skargi w danym układzie procesowym.

NSA uznał skargi kasacyjne za nieuzasadnione. Sąd przywołał art. 8 p.p.s.a., który umożliwia prokuratorowi i RPO udział w postępowaniu. Sąd zwrócił uwagę na sformułowanie „Prokurator oraz RPO mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę” – „a także” świadczy o tym, że nie są to uprawnienia rozłączne. Dodatkowo przywołał art. 14 pkt 6 ustawy o RPO, który stwierdza, że Rzecznik może „wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach”. Literalne brzmienie przepisów wskazuje, że takie działanie RPO było możliwe, trzeba wziąć także pod uwagę konstytucyjną rolę Rzecznika. 

Najważniejsze motywy pisemne rozstrzygnięcia  NSA

(...)  Prokurator nie zakwestionował wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Białymstoku co do samego rozstrzygnięcia o uznaniu czynności zawrócenia cudzoziemca do linii granicy państwowej. Skarżący kasacyjnie nie podważał w żaden sposób stanowiska Sądu, że dokonanie zaskarżonej czynności stanowiło naruszenie nie tylko norm prawnych hierarchicznie wyższych, tj. określonych przepisów ustawy o ochronie i ustawy o cudzoziemcach, ale także stanowiło istotne naruszenie Konstytucji RP, jak i przepisów prawa unijnego oraz międzynarodowego. Z uwagi na zakreślone w skardze kasacyjnej granice zaskarżenia kwestia legalności zastosowania wobec skarżącego cudzoziemca procedury zawrócenia do linii granicy państwowej w trybie § 3 ust. 2b rozporządzenia granicznego nie mogła być punktem odniesienia podczas badania zgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Jedyną kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena przysługiwania Rzecznikowi legitymacji do wniesienia skargi w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy, w określonej konfiguracji procesowej. Istota sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, kiedy Rzecznik zgłosił udział w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ze skargi innego podmiotu na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, tym samym stając się podmiotem na prawach strony, dopuszczalne jest, by następnie wniósł on skargę na ten akt lub czynność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Sąd ten w pełni podziela bowiem stanowisko Rzecznika, jak i Sądu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy skarga wywiedziona przez Rzecznika była dopuszczalna, niezależnie od wcześniejszego udziału Rzecznika na prawach strony w postępowaniu zainicjowanym skargą cudzoziemca.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań musi być przypomnienie o szczególnej pozycji ustrojowej i kompetencjach Rzecznika Praw Obywatelskich jako konstytucyjnego organu ochrony prawnej. Art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o RPO (stanowiący powtórzenie art. 208 ust. 1 Konstytucji RP) określa pozycję ustrojową Rzecznika Praw Obywatelskich. Wynika z niego, że Rzecznik stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zadaniem Rzecznika jest ochrona całokształtu praw i wolności człowieka i obywatela. Realizacji wskazanego celu służyć mają m.in. kompetencje Rzecznika określone w art. 14 pkt 6 ustawy o RPO, który stanowi, że Rzecznik może m.in. wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi. Specyfika korzystania przez Rzecznika ze środków procesowych polega na potraktowaniu ich jako instrumentów ukierunkowanych na usunięcie naruszeń wolności i praw (M. Dybowski [w:] M. Safjan, L. Bosek [red.], Konstytucja RP. Komentarz, t. II, Warszawa 2016, str. 1430). Rzecznik nie działa zatem we własnym interesie, lecz dla dobra publicznego, dla dobra ogółu (tzn. pro publico bono).

Zasady wnoszenia przez Rzecznika skargi do sądu administracyjnego oraz udziału w postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według art. 8 § 1 p.p.s.a. Rzecznik może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Z kolei art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi o legitymacji Rzecznika do wniesienia skargi, nie prowadzając ograniczenia przedmiotowego. W takim przypadku legitymacja skargowa Rzecznika nie jest ograniczona przesłankami o charakterze materialnym, a wynika z prawnej ochrony obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 747/12; CBOSA).

Do autonomicznej oceny Rzecznika należy, czy ochrona praw człowieka i obywatela uzasadnia jego udział w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnoszenie przewidzianych środków prawnych zaskarżenia. Udział Rzecznika w postępowaniu przed sądami administracyjnymi może polegać na żądaniu wszczęcia postępowania, którego zewnętrzną formę stanowi skarga wniesiona do sądu administracyjnego, lub na zgłoszeniu przez Rzecznika udziału w już toczącym się postępowaniu. Nie tylko trafność decyzji o udziale w tym postępowaniu nie podlega ocenie sądu, ale i dokonany przez Rzecznika wybór, w jakim charakterze będzie występował w postępowaniu. Zagadnienie to ściśle jest bowiem związane z jego autonomiczną oceną, jaki sposób działania Rzecznika będzie w danej sprawie odpowiednim środkiem ochrony praw i wolności człowieka i obywatela (por. S. Trociuk [w:] Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2020, art. 14 i powołane tam piśmiennictwo).

Reasumując, żadna z czynności procesowych Rzecznika wskazanych w art. 14 pkt 6 ustawy o RPO i analogicznie art. 8 ust. 1 p.p.s.a. nie podlega kontroli sądu (poza wymogami formalnymi określonymi w art. 53 p.p.s.a.), ponieważ stanowią one realizację zasady niezawisłości Rzecznika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z literalnej wykładni przywołanych wyżej przepisów art. 8 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 14 pkt 6 ustawy o RPO wprost wynika, że możliwość wniesienia przez Rzecznika skargi do sądu administracyjnego nie została przez ustawodawcę odgraniczona warunkiem, który formułuje Prokurator w skardze kasacyjnej, w postaci braku udziału Rzecznika w postępowaniu zainicjowanym skargą innego podmiotu na tożsamy akt lub czynność, w której następnie zapadło nieprawomocne orzeczenie kończące postępowanie sądowoadministracyjne w sposób formalny, a konkretnie umarzające postępowanie. Ograniczenia takiego nie zawiera również przepis art. 53 § 3 p.p.s.a., określający termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla m.in. Rzecznika, który w niniejszej sprawie wynosi sześć miesięcy od podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Powyższe przepisy prawa nie dają podstaw do wyprowadzenia formułowanej w skardze kasacyjnej swoistej konstrukcji prawnej „skonsumowania” uprawnień procesowych Rzecznika związanych z jego udziałem w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie koncepcji przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie byłoby niewątpliwie sprzeczne z konstytucyjną interpretacją funkcji i pozycji ustrojowej Rzecznika. Dorowadziłoby to w efekcie do niedopuszczalnego ograniczenia, a wręcz pozbawienia go realizowania jego konstytucyjnych uprawnień.

W sprawie, w której Rzecznik zgłosił udział w już toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, przysługują mu co do zasady takie same uprawnienia jak pozostałym stronom postępowania (a w zakresie niektórych instytucji procesowych jego uprawienia są nawet szersze). Zasada ta doznaje jednak istotnego ograniczenia. Tylko stronie, która wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przysługuje wyłączne prawo do dysponowania skargą, tj. decyzji o jej podtrzymywaniu i doprowadzeniu do merytorycznego zakończenia sprawy, bądź rezygnacji z kontynuowania wszczętego przez nią postępowania przed sądem administracyjnym. Uprawnieniem, które przysługuje wyłącznie skarżącemu, jest cofnięcie skargi, o którym stanowi art. 60 p.p.s.a. Inne strony postępowania, czyli organ, uczestnicy, którzy nie wnieśli skargi, a także inne podmioty uprawnione do udziału w postępowaniu na prawach strony, jak np. Rzecznik, nie mają takiego uprawnienia. W przypadku skutecznego złożenia przez skarżącego oświadczenia o cofnięciu skargi, gdy nie zaistniały przesłanki negatywne określone w powołanym wyżej przepisie, cofnięcie skargi wiąże sąd, który obowiązany jest do umorzenia postępowania (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Oczywistym jest, że celem udziału Rzecznika w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest doprowadzenie do sądowej kontroli działalności administracji publicznej, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem skargi. Pamiętać przy tym należy, że korzystanie przez Rzecznika z uprawnień określonych w art. 8 p.p.s.a., tak jak i w innych przypadkach, odbywa się na zasadzie subsydiarności. W niniejszej sprawie Rzecznik zdecydował się najpierw przystąpić do postępowania zainicjowanego przez skarżącego działającego za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika.

Dopiero gdy Sąd pierwszej instancji zakwestionował pełnomocnictwo i wolę cudzoziemki/cudzoziemca dalszego podtrzymywania skargi (czego Rzecznik nie mógł przewidzieć, zgłaszając swój udział w postępowaniu), Rzecznik zdecydował się wnieść własną skargę, opartą na tożsamych zarzutach, co w złożonym wcześniej piśmie procesowym. Celem takiego działania Rzecznika było doprowadzenie do merytorycznego rozpatrzenia przez Sąd zarzutów stawianych postępowaniu Straży Granicznej i dokonanej na cudzoziemcach czynności zawrócenia do linii granicy.

Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest fakt, na który zwraca uwagę Rzecznik w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w momencie złożenia przez niego samodzielnej skargi w obrocie prawnym nie było żadnego orzeczenia sądu, które rozstrzygałoby sprawę co do istoty. Rzecznik swoją skargę wniósł po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nieprawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego, w terminie otwartym do złożenia zażalenia na to postanowienie (które w terminie późniejszym zostało wniesione przez skarżącego cudzoziemca). Postanowienie Sądu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sposób formalny i nie ma powagi rzeczy osądzonej (gdy stanie się prawomocne). Skuteczne cofnięcie przez skarżącego skargi jest zdarzeniem procesowym uniemożliwiającym zakończenie postępowania przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy stanowiącej przesłankę wniesienia uprzednio skargi (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, str. 755).

Reasumując, przedmiotowa skarga Rzecznika na czynność zawrócenia cudzoziemca do granicy państwa nie była - wbrew ocenie Prokuratora - skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Unormowanie zawarte w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi („jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne”). Ocena o zaistnieniu przesłanki niedopuszczalności skargi z „innych przyczyn” nie może być oderwana od oceny warunków dopuszczalności skargi mających umocowanie w przepisach prawa. W orzecznictwie i doktrynie za „inne przyczyny” niedopuszczalności skargi uznaje się m.in. brak przedmiotu zaskarżenia czy też niewyczerpanie środków zaskarżenia. Każdorazowo jednak oceny o niedopuszczalności skargi „z innych przyczyn” należy powiązać z konkretnymi przepisami prawa określającymi warunki skutecznego złożenia skargi. Przesłanką dopuszczalności skargi jest również jej wniesienie przez podmiot, któremu - zgodnie z art. 50 § 1 lub 2 p.p.s.a. - przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W przypadku Rzecznika jego legitymacja do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, tj. warunkiem posiadania indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu określonego aktu czy czynności organu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wynika z przedstawionej wyżej wykładni literalnej i konstytucyjnej art. 8 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 14 pkt 6 ustawy o RPO, nie dopuszczalna taka wykładnia ww. przepisów, jak również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., która ograniczałaby legitymację Rzecznika do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, uzależniając dopuszczalność skargi wywiedzionej przez ten podmiot od innych warunków, nie przewidzianych w przepisach prawa. Za taki warunek dopuszczalności skargi Rzecznika żadną miarą nie można uznać jego wcześniejszego udziału w postępowaniu zainicjowanym skargą strony na tę samą czynność organu administracji. Taka wykładnia, jak przyjęta w skardze kasacyjnej Prokuratora, doprowadziłaby bowiem do niedopuszczalnego ograniczenia, a nawet faktycznego pozbawienia Rzecznika jego uprawnienia procesowego, a tym samym możliwości realizacji jego uprawnień ustawowych. Jak wskazano bowiem wcześniej, autonomiczną decyzją Rzecznika niepodlegającą ocenie Sądu jest nie tylko decyzja o udziale w tym postępowaniu sądowym, ale też wybór, w jakim charakterze Rzecznik będzie występował w postępowaniu - przystępując do sprawy zainicjowanej skargą innej osoby czy też w charakterze skarżącego. Przepisy prawa, w tym ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawierają zakazu zmiany pozycji procesowej Rzecznika w danym postępowaniu sądowym i wniesienia przez niego skargi na tożsamy akt lub czynność, co zaskarżony w sprawie, w której uprzednio zgłosił przystąpienie do sprawy.

Nie jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na akt lub czynność wniesiona przez niego w toku postępowania sądowego zainicjowanego skargą innego podmiotu na tożsamy akt lub czynność, w którym to postępowaniu Rzecznik Praw Obywatelskich złożył wcześniej oświadczenie o przystąpieniu do udziału w sprawie na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2023 r., poz. 1058 ze zm.).

Podkreślić trzeba przy tym, że skarga Rzecznika została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a. Pozytywnie ocenić należy działanie Sądu pierwszej instancji, który sprawę ze skargi Rzecznika zarejestrował pod odrębną sygnaturą akt i dalsze czynności zmierzające do nadania biegu skardze podejmował dopiero po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania. W świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalne jest wszak odrębne wniesienie skarg na ten sam akt lub czynność organu administracji przez kilku uprawnionych, co na dalszym etapie postępowania wiąże się z obowiązkiem sądu połączenia spraw do wspólnego rozpoznania i  rozstrzygnięcia - na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Takie zarządzenie zostało też wydane w sprawie niniejszej, kiedy to wskutek orzeczenia kasatoryjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r. skarga wywiedziona przez cudzoziemca wróciła do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od tego, nawet gdyby Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie cudzoziemca, to uprawomocnienie się postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2022 r. umożliwiałoby merytoryczne rozpatrzenie samodzielnej skargi Rzecznika. Oczywiście Rzecznik jako strona postępowania zainicjowanego skargą wniesioną przez cudzoziemca również miał prawo do zaskarżenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji umarzającego postępowanie. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie Sądu drugiej instancji i uzależnienie od tego decyzji o samodzielnym wniesieniu skargi wiązało się jednak z ryzykiem, że wniesienie przez Rzecznika skargi dopiero po rozpoznaniu zażalenia (czy to cudzoziemca, czy ewentualnie też Rzecznika, gdyby je złożył) przez Naczelny Sąd Administracyjny mogłoby nastąpić już po upływie terminu określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., co skutkować by musiało jej odrzuceniem i w efekcie zamykałoby drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Przyjętą przez Rzecznika taktykę procesową ocenić zatem należy jako całkowicie racjonalną, usprawiedliwioną dążeniem do skutecznej realizacji ustawowych kompetencji tego organu ochrony prawnej. Co jednak najważniejsze, podjęte przez Rzecznika działania nie stanowiły naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.

XI.543.10.2022