Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rząd proponuje, aby Rzecznik Praw Obywatelskich miał nową kompetencję – jako organ właściwy w sprawach sygnalistów 
• Powołanie takiego organu przewiduje unijna dyrektywa z 23 października 2019 r. w  sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii Europejskiej
• Rzecznik nie widzi jednak możliwości przyjęcia takich zadań - zapisami ustawy o RPO tłumaczy, dlaczego nie jest do tego właściwym organem
• Ponadto rządowy projekt nie przewiduje dodatkowego finansowania. A to może uniemożliwić wystarczająco obciążonemu już RPO efektywną realizację zarówno dotychczasowych, jak i nowych zadań

Sygnalista (ang. -whistleblower) to osoba, która w interesie publicznym decyduje się ujawnić informacje o działalności, która jest nieuczciwa lub niezgodna z prawem. Często są to pracownicy zgłaszający nieprawidłowości w instytucjach, w których są zatrudnieni. Działalność sygnalistów może stanowić wczesne ostrzeżenie i pomóc w ujawnianiu nieprawidłowości, które w przeciwnym razie mogłyby pozostać ukryte oraz identyfikacji osób odpowiedzialnych.

W Polsce - w przeciwieństwie do wielu państw Unii - nie ma przepisów chroniących sygnalistów przed szykanami czy odwetem w miejscu pracy.

RPO od dawna postuluje ochronę sygnalistów

Rzecznik Praw Obywatelskich wiele razy postulował konieczność wprowadzenia kompleksowej ochrony osób sygnalizujących potencjalne nieprawidłowości w interesie publicznym, zachodzące w szczególności w środowisku pracy.

Rzecznik sygnalizował też MON problemy w przypadku sygnalistów zatrudnionych w służbach mundurowych, których sytuacja jest szczególnie skomplikowana. Sprawa była także przedmiotem debaty  pod honorowym patronatem RPO konferencji pt. „Ustawa o ochronie sygnalistów w Polsce. O potrzebie i perspektywach jej wprowadzenia” jako wspólna inicjatywa Fundacji im. Stefana Batorego i Forum Związków Zawodowych. W 2018 r. na Uniwersytecie Warszawskim odbyło się z kolei wysłuchanie Obywatelskiego Projektu Ustawy o Ochronie Sygnalistów.

Dlatego RPO jest niezmiernie usatysfakcjonowany informacją o prowadzonych przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii działaniach w zakresie wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Radę (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Jej celem jest skuteczna ochrona sygnalistów przed represjami i naciskami. Państwa członkowskie UE powinny wprowadzić dyrektywę do swego porządku prawnego w ciągu dwóch lat.

Teraz MRPiT poprosiło RPO o stanowiska dotyczące powierzenia zadań instytucji centralnej wybranej instytucji publicznej w związku z implementacją do dyrektywy,

Stanowisko RPO 

Jedną z kluczowych kwestii wymagających rozstrzygnięcia na etapie prac legislacyjnych jest wskazanie organu, który będzie przyjmował zgłoszenia zewnętrzne wraz z przysługującymi mu gwarancjami niezależności i kompetencjami. Po dokonaniu analizy przekazanego projektu Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie jednak poinformować, że nie widzi możliwości przyjęcia takich zadań.

Zgodnie z art. 80 Konstytucji RP „każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej”. Oznacza to więc, że art. 80 Konstytucji RP nie przyznaje prawa do wystąpienia do tego organu w razie naruszenia praw lub wolności w wymiarze horyzontalnym, to jest przez inne podmioty prywatne, np. osobę fizyczną czy prywatnego przedsiębiorcę.

W projekcie przewidziano jednak ustanowienie krajowych procedur dokonywania zgłoszeń naruszeń dotyczących zarówno podmiotów z sektora publicznego, jak i prywatnego przez sygnalistów. Powierzenie Rzecznikowi zadania przyjmowania zgłoszeń sygnalistów z sektora publicznego - co teoretycznie byłoby akceptowalne konstytucyjnie - rodziłoby potrzebę utworzenia osobnego organu przyjmującego zgłoszenia sygnalistów z sektora prywatnego.

Byłoby to niezasadne z wielu względów. Wymagałoby podzielenia realizacji zadań niezależnego organu pomiędzy dwie różne instytucje. A taka sytuacja byłaby dezorientująca dla osób poszukujących pomocy niezależnego organu.

Rozwiązanie takie jest więc nieracjonalne, co powoduje, że Rzecznik także z tych powodów nie jest organem właściwym do  proponowanych zadań.

Z projektowanej ustawy wynika dwojaka rola instytucji centralnej. Jest to bowiem zarówno udzielanie informacji i wsparcia zgłaszającym naruszenia prawa, jak i przyjmowanie tzw. zgłoszeń zewnętrznych (w tym przyjęcie i wstępna weryfikacja zgłoszenia, nadanie sprawie dalszego biegu poprzez skierowanie zgłoszenia do instytucji publicznej właściwej do jego merytorycznego zbadania, przekazanie informacji zwrotnej zgłaszającemu).

Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o RPO przewiduje wprawdzie, że po zapoznaniu się z wnioskiem Rzecznik może poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania. W istocie jednak przepis ten realizuje zasadę subsydiarności, polegającą na tym, że Rzecznik nie zastępuje i nie wyręcza obywateli w prowadzeniu ich spraw, a więc nie świadczy usług typowo adwokackich. Działania interwencyjne podejmuje dopiero wtedy, gdy wnioskodawca wykorzystał przysługujące mu przewidziane prawem środki działania i pomimo to w dalszym ciągu uważa, że jego sprawa została załatwiona z naruszeniem praw i wolności.

Dotychczasowa praktyka wskazuje, że wnioskodawcy często występują do Rzecznika w sprawach, w których w dalszym ciągu mają pełną możliwość korzystania z powszechnie dostępnych środków. RPO jest zaś zobowiązany do podjęcia sprawy dopiero, gdy – zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o RPO – poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela.

Ponadto mimo zwiększenia kompetencji RPO  o możliwość wnoszenia skargi nadzwyczajnej - na mocy ustawy z 8 grudnia 2017 r. o SN - ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych środków finansowych dla RPO na realizację tego zadania. Jest ono wykonywane w ramach wykonywania innych konstytucyjnych i ustawowych obowiązków Rzecznika.

Na uwagę zasługuje też fakt, że w bieżącym roku budżetowym parlament zdecydował o dalszej obniżce budżetu RPO.

Przyznanie zatem Rzecznikowi Praw Obywatelskich kolejnych kompetencji bez dodatkowych funduszy może uniemożliwić wystarczająco obciążonemu już RPO efektywną realizację zarówno dotychczasowych, jak i nowych zadań.

A  Rzecznik musi zapewniać w pierwszym rzędzie skuteczną realizację zadań konstytucyjnych. Realizacja dodatkowych zadań – bez zapewnienia odpowiednich środków finansowych na ten cel – mogłaby narazić RPO na zarzut niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy zasadniczej.

- Dodatkowe obawy budzi także fakt, że pomimo planowanego utworzenia dodatkowych miejsc pracy w instytucji centralnej (zakwestionowanych już zresztą przez Pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów – Szefa Centrum Analiz Strategicznych) w analizowanym projekcie nie wskazano podstaw szacowania potrzeb etatowych, a także wydatków związanych z wyposażeniem miejsc pracy - stwierdził zastępca RPO Stanisław Trociuk w piśmie do MRPiT.  

VII.600.17.2021