Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Aby umieścić obcokrajowca w areszcie dla cudzoziemców wystarczy jedynie nieostre pojęcie ryzyka, że nie podda się on zasadom pobytu w strzeżonym ośrodku
• Dlatego sądy powinny obligatoryjnie badać, czy wystarczające nie będzie umieszczenie właśnie w ośrodku
• Warunki bytowe w areszcie dla cudzoziemców powinny zaś odzwierciedlać jego administracyjny charakter, bo nie trafiają tam przecież skazani za przestępstwo
• A reżim w areszcie jest znacznie surowszy niż w strzeżonym ośrodku
• AKTUALIZACJA: Areszt dla cudzoziemców stosuje się tylko i wyłącznie, gdy cudzoziemiec nie podporządkował się zasadom pobytu w strzeżonym ośrodku lub istnieje ryzyko, że się nie podporządkuje - odpowiada MSWiA

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek zwraca się do ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego o podjęcie działań legislacyjnych na rzecz poprawy warunków bytowych i złagodzenia reżimu w aresztach dla cudzoziemców - tak aby odzwierciedlały administracyjny charakter detencji osób w nich umieszczonych.

Działający w Biurze RPO Krajowy Mechanizm Prewencji Tortur prowadzi niezapowiedziane wizytacje miejsc detencji, także dla cudzoziemców. Celem jest przede wszystkim ocena sytuacji obcokrajowców pozbawionych wolności na podstawie krajowych i międzynarodowych standardów ochrony, identyfikacja obszarów ryzyka i przedstawianie rekomendacji.

Ostatnio KMPT zintensyfikował te działania wobec dynamicznego wzrostu liczby cudzoziemców umieszczanych w ośrodkach po niezgodnym z przepisami  przekroczeniu granic Polski i Białorusi. W 2022 r. przedstawiciele KMPT wizytowali  jedyny w Polsce areszt dla cudzoziemców w Przemyślu. RPO przedstawia MSWiA uwagi o charakterze systemowym.

Warunki bytowe w areszcie

Mimo że zgodne z przepisami krajowymi, warunki te nie spełniają międzynarodowych standardów ochrony praw osób w detencji administracyjnej. Jednym z problemów był brak w celach kącików sanitarnych. Osoby muszą zatem wzywać funkcjonariusza za każdym razem, gdy potrzebują skorzystać z toalety. W przypadku dużego obłożenia placówki może to się wiązać się z wydłużonym czasem oczekiwania na załatwienie potrzeb fizjologicznych. 

Uwagę wizytujących zwróciło również, że pomieszczenia mieszkalne są stale monitorowane, a elementy umeblowania na stałe przytwierdzone do podłogi.

Zgodnie z przepisami warunki, którym powinny odpowiadać cele w takim areszcie, są analogiczne do pomieszczeń dla osób zatrzymanych w Straży Granicznej. Jedyną różnicą jest możliwość wyposażenia cel w areszcie dla cudzoziemców w ustęp przenośny lub stały (z czego w wizytowanej placówce nie skorzystano).

Jednakże pobyt w pomieszczeniu dla osób zatrzymanych przez SG może trwać maksymalnie 72 godziny - pobyt w areszcie nierzadko trwa nawet kilka miesięcy. Dlatego warunki w areszcie dla cudzoziemców stanowią w ocenie KMPT nieuzasadnioną dolegliwość, wykraczającą poza zwykły jej poziom związany z  pozbawieniem wolności. Jako takie mogą zostać uznane za poniżające traktowanie.

Warunki bytowe w wizytowanym areszcie wykazują wiele analogii do warunków zakładów karnych typu zamkniętego, a nawet oddziałów dla więźniów uznanych za niebezpiecznych. Nie znajduje to uzasadnienia, skoro umieszczenie w areszcie dla cudzoziemców orzeka się wobec osób, wobec których prowadzone jest postępowanie administracyjne. Nie są to osoby skazane za przestępstwo, a zastosowana wobec nich izolacja nie następuje jako odpłata za czyn karalny. 

Także panujący w areszcie reżim jest znacznie surowszy niż reżim strzeżonego ośrodka. Dotyczy to zwłaszcza konieczności przebywania przez cudzoziemców w celi przez większą część dnia, ograniczonej możliwości spędzania czasu na świeżym powietrzu czy dostępu do dodatkowych aktywności.

Stanowisko RPO w tym zakresie zbieżne jest z międzynarodowymi standardami, zgodnie z którymi warunki detencji cudzoziemców o nieuregulowanym statusie powinny odzwierciedlać charakter ich pozbawienia wolności, zwłaszcza w zakresie nakładanych na nich ograniczeń oraz dostępu do różnych form aktywności. Zważywszy  fakt, że cudzoziemcy nie są więźniami, wszelkie elementy zwiększające podobieństwo tych miejsc do jednostek penitencjarnych powinny być usunięte.

RPO zwraca się do ministra o podjęcie działań legislacyjnych na rzecz poprawy warunków bytowych i złagodzenia reżimu w aresztach dla cudzoziemców, tak aby odzwierciedlały one administracyjny charakter detencji osób w nich umieszczonych.

Tryb kierowania do aresztów

Zastrzeżenia budzi także sam tryb kierowania cudzoziemców do aresztu, zwłaszcza gdy środek ten orzekany jest tuż po zatrzymaniu, z pominięciem mniej dolegliwego środka, jakim jest umieszczenie w strzeżonym ośrodku.  Wystarczającą przesłanką  umieszczenia w areszcie jest ryzyko, że osoba, wobec której zasadne jest umieszczenie w strzeżonym ośrodku, nie podporządkuje się obowiązującym tam zasadom pobytu.

Pojęcie „ryzyko" ma charakter nieostry. Brak konieczności jego oceny w oparciu o ustalenia stanu faktycznego w konkretnej sprawie może prowadzić do nadużywania aresztu.

Wcześniej KMPT analizował postanowienia  sądów o umieszczaniu cudzoziemców w areszcie w Strzeżonym Ośrodku i Areszcie dla Cudzoziemców w Przemyślu. Ustalono, że w niektórych sytuacjach wystarczającymi argumentami za tym - z pominięciem strzeżonego ośrodka - były m.in. przekroczenie granicy wbrew przepisom prawa, brak dokumentów czy przypuszczenie, że Polska miała być dla cudzoziemca krajem tranzytowym. A z dokumentacji nie wynikało, by osoby te stawiały czynny opór przy zatrzymaniu lub też w jakikolwiek sposób demonstrowały, że nie podporządkują się regulaminowi pobytu w strzeżonym ośrodku.

Wskazane okoliczności faktyczne nie różniły się zasadniczo od sytuacji obserwowanych od początku kryzysu na granicy Polski i Białorusi. Zdecydowana większość cudzoziemców przekroczyła bowiem granicę państwową wbrew  przepisom, nie mając tytułu pobytowego na terytorium RP. Znaczna liczba zatrzymanych nie miała dokumentów, a z ustaleń wynikało, że Polska miała być dla nich wyłącznie krajem tranzytu. Osoby te były jednak kierowane do strzeżonych ośrodków, a nie do aresztu dla cudzoziemców.

W ocenie RPO ryzyko niepodporządkowania się zasadom pobytu obowiązującym w strzeżonym ośrodku powinno być rzeczywiste i badane każdorazowo w oparciu o konkretną postawę danej osoby.

Wydaje się, że dla takiej oceny istotne powinno być zwłaszcza ustalenie, jak cudzoziemiec zachowywał się przy zatrzymania i tuż po.

Dlatego  za konieczne RPO uważa doprecyzowanie przesłanki określonej w art. 399 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, stanowiącej o możliwości zastosowania aresztu. Przy rozpatrywaniu wniosku o zastosowanie go, z pominięciem umieszczenia w strzeżonym ośrodku, sąd powinien obligatoryjnie zbadać, czy dla osiągnięcia celów izolacji cudzoziemca nie będzie wystarczające umieszczenie w strzeżonym ośrodku. Postulat ten jest analogiczny do obowiązku sądu wynikającego z art. 398a pkt 4 lit. a ustawy o cudzoziemcach, aby w pierwszej kolejności rozważyć możliwość orzeczenia środków o charakterze wolnościowym.

RPO prosi ministra o odniesienie się do tych uwag.

Odpowiedź Bartosza Grodeckiego, podsekretarza stanu w MSWiA

Odpowiadając na Pana wystąpienie z 16 lutego 2023 r. (sygn. KMP.572.1.2023.MŻ) w sprawie podjęcia działań legislacyjnych na rzecz poprawy warunków bytowych i złagodzenia reżimu w aresztach dla cudzoziemców, tak aby odzwierciedlały one administracyjny charakter detencji osób w nich umieszczonych, na wstępie pragnę zaznaczyć, że zapewnienie odpowiednich warunków bytowych gwarantowanych cudzoziemcom przebywającym w obiektach detencji administracyjnej, w tym również w areszcie dla cudzoziemców, są przedmiotem stałego zainteresowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wszystkie działania skutkujące poprawą obecnych standardów są realizowane systematycznie w miarę posiadanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji sił i środków finansowych, w tym również pochodzących z funduszy zagranicznych, dostępnych i przeznaczonych na poprawę infrastruktury wewnętrznej i zewnętrznej Straży Granicznej.

W kontekście podnoszonych w wystąpieniu kwestii związanych z warunkami bytowymi gwarantowanymi cudzoziemcom w areszcie dla cudzoziemców w Przemyślu informuję, że są one zgodne z regulacjami prawa krajowego, określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców . Niemniej jednak, z uwagi na systematyczne polepszanie infrastruktury zewnętrznej i wewnętrznej obiektów detencyjnych, poprawa warunków we wskazanym obiekcie jest wpisana w wykaz planowanych do realizacji inwestycji w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji 2021-2027 . W wyniku uruchomienia środków finansowych z FAMI, obiekt ten zostanie poddany modernizacji, również w obszarach wskazanych w Pana wystąpieniu.

Odnosząc się do kwestii dotyczących trybu kierowania cudzoziemca do aresztu dla cudzoziemców uprzejmie informuję, że środki detencyjne uregulowane w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach  wskazują na możliwość umieszczenia cudzoziemca w strzeżonym ośrodku albo areszcie dla cudzoziemców. Powyższe środki różnią się od siebie w znaczący sposób w zakresie zasad pobytu, przy czym - jak wiadomo - areszt dla cudzoziemców jest środkiem bardziej rygorystycznym. Należy wskazać, że o umieszczeniu w areszcie dla cudzoziemców decyduje sąd rejonowy właściwy ze względu na miejsce aktualnego pobytu cudzoziemca - wydając stosowne postanowienie.

Doprecyzowując powyższe, zgodnie z art. 399 ustawy, areszt dla cudzoziemców stosuje się tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy cudzoziemiec nie podporządkował się zasadom pobytu obowiązującym w strzeżonym ośrodku lub istnieje ryzyko, że nie podporządkuje się im. Należy również podkreślić, że wskazywane w regulacji prawnej ryzyko niepodporządkowania się zasadom pobytu w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców jest zawsze proporcjonalne do prawdopodobieństwa wystąpienia tego zdarzenia oraz analizowane, co do zasady, w oparciu o konkretną postawę osoby, której wniosek dotyczył. Istotnym jest również fakt, że zastosowanie wobec cudzoziemca środka zapobiegawczego w postaci aresztu dla cudzoziemców i związane z tym ograniczenia w dostępie do różnych form aktywności gwarantowanych w ośrodku strzeżonym, ma charakter krótkookresowy.

KMP.572.1.2023