Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Asystenci i referendarze są pozbawieni pozaaplikacyjnej ścieżki do zawodu sędziego, mimo że ich doświadczenie w dużej mierze pokrywa się z doświadczeniem adwokatów, radców prawnych i notariuszy, którzy taką możliwość mają
• Kryteria powołania na sędziego sądu apelacyjnego są ukształtowane w sposób dyskryminacyjny, co utrudnia możliwość awansu sędziom ze zróżnicowanym doświadczeniem zawodowym
• Dziś asesorów, sędziów sądów powszechnych i Sądu Najwyższego obowiązuje wyłączność obywatelstwa polskiego - powinna być zaś możliwość łączenia tego z obywatelstwami innych państw
• AKTUALIZACJA 2.09.2024: Argumentację co do oceny kryteriów powołania na stanowisko sędziego apelacyjnego oraz zakazu posiadania obywatelstwa państwa obcego przez sędziów sądów powszechnych, sędziów SN i asesorów należy uznać za zasadną - odpowiada resort
• W ramach prac legislacyjnych również kryteria dostępu do zawodu sędziego będą podlegały weryfikacji, z uwzględnieniem uzasadnionych aspiracji grup zawodowych referendarzy sądowych i asystentów sędziów 

Do  Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają liczne skargi asystentów sędziów, referendarzy, a także sędziów, na niespójność i niekonstytucyjność niektórych zasad dostępu do zawodu sędziego.

Dlatego Marcin Wiącek zwraca się do ministra sprawiedliwości Adama Bodnara o rozpatrzenie tych propozycji zmian Prawa o ustroju sądów powszechnych, ustawy z 2017 r. o Sądzie Najwyższym oraz ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Warunkowe otwarcie referendarzom i asystentom sędziów pozaaplikacyjnej ścieżki do zawodu sędziego

W latach 2001-2017 r. asystenci sędziów i referendarze mieli możliwość ubiegania się o powołanie na urząd sędziego pod warunkiem odpowiedniego stażu pracy na stanowisku asystenckim/referendarskim oraz zdania egzaminu sędziowskiego. Taka możliwość przysługuje obecnie już tylko osobom, które ukończyły aplikację sądową na dawnych zasadach i ostatecznie wygaśnie 21 czerwca 2024 r.

RPO zdaje sobie sprawę, że jest to konsekwencja zmiany systemowej, w ramach której podstawowa ścieżka do zawodu sędziego wiedzie przez ukończenie aplikacji w KSSiP i odbycie asesury. Taka zmiana pozostaje w gestii ustawodawcy i nie kwestionuje jej co do istoty. Sam ustawodawca stworzył jednak tzw. pozaaplikacyjną ścieżkę do zawodu sędziego, umożliwiającą prawnikom wykonującym określone zawody o ubieganie się o powołanie sędziowskie

Może z niej skorzystać prawnik, który:

• zajmował stanowisko sędziego sądu administracyjnego lub sądu wojskowego;
• zajmował stanowisko prokuratora;
• pracował w polskiej szkole wyższej, w Polskiej Akademii Nauk, w instytucie badawczym lub innej placówce naukowej i ma tytuł naukowy profesora albo stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych;
• wykonywał zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza - co najmniej przez 3 lata;
• zajmował stanowisko prezesa, wiceprezesa, radcy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej - co najmniej przez 3 lata.

W przekonaniu RPO te postanowienia mogą budzić wątpliwości co do zgodności z wolnością wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - w zakresie, w jakim całkowicie zamykają asystentom i referendarzom pozaaplikacyjną ścieżkę do zawodu sędziego, mimo że ich doświadczenie w dużej mierze pokrywa się z doświadczeniem adwokatów, radców prawnych i notariuszy.

Po pierwsze, art. 65 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu, którą ustawodawca może ograniczyć, ale jedynie w celu ochrony istotnej wartości konstytucyjnej oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Zupełne zamknięcie asystentom i referendarzom dostępu do zawodu sędziego jest nieuzasadnione: nie służy żadnej z wartości z art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie jest proporcjonalne. Nie oznacza to jednak, że asystenci i referendarze do zawodu sędziego powinni mieć dostęp na takich samych zasadach jak adwokaci i radcowie prawni, a to z uwagi na różnice w posiadanym doświadczeniu zawodowym.

Po drugie, zasada równości  wymaga podobnego traktowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji. Asystenci i referendarze, którzy zdali egzamin sędziowski, adwokacki, radcowski lub notarialny, dysponują podobną wiedzą teoretyczną na temat różnych dziedzin prawa i podobnymi umiejętnościami w zakresie sporządzania pism prawniczych, co adwokaci, radcowie i notariusze.

Istnieją pewne różnice co do doświadczenia asystentów i referendarzy, ale nie przekreśla to ich przydatności dla wykonywania zawodu sędziego.  Z kolei referendarze mają doświadczenie w wykonywaniu tzw. czynności z zakresu ochrony prawnej, takich jak wydawanie nakazów zapłaty, dokonywanie wpisów do ksiąg wieczystych, obliczanie kosztów procesu czy wyznaczanie obrońcy z urzędu. Ich doświadczenia są ograniczone do węższej grupy spraw niż w przypadku asystentów sędziów, radców prawnych i adwokatów, ale są zbliżone do doświadczeń notariusza, które również są dość wąskie, aczkolwiek występują pewne różnice co do szczegółowych obowiązków.

RPO stoi zatem na stanowisku, że bardziej proporcjonalnym rozwiązaniem byłoby umożliwienie asystentom i referendarzom ubieganie się o powołanie na sędziego rejonowego z pominięciem aplikacji pod warunkiem:

• dodatkowej weryfikacji umiejętności niezbędnych do orzekania przez zdanie egzaminu adwokackiego, radcowskiego lub notarialnego, względnie można rozważyć także dodatkową możliwość weryfikacji przez zdanie egzaminu sędziowskiego (co w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe bez ukończenia aplikacji sędziowskiej);
• posiadania odpowiedniego doświadczenia w wykonywaniu zawodu asystenta lub referendarza, które jednak powinno być dłuższe niż 3 lata wymagane w przypadku adwokata, radcy prawnego lub notariusza.

Umożliwienie kumulacji okresów pracy w różnych zawodach prawniczych przy ocenie spełnienia wymogu 10-letniego doświadczenia przy ubieganiu się o powołanie na sędziego apelacyjnego

Kryteria powołania na stanowisko sędziego apelacyjnego są ukształtowane w sposób dyskryminacyjny, co utrudnia możliwość awansu sędziom ze zróżnicowanym doświadczeniem zawodowym. Obecne przepisy przewidują pięć ścieżek powołania, w ramach których o stanowisko sędziego apelacyjnego mogą się ubiegać: 

• sędziowie rejonowi i okręgowi oraz prokuratorzy pod warunkiem  10-letniego stażu sędziowskiego lub prokuratorskiego;
• adwokaci, radcowie prawni, notariuszy pod warunkiem 10-letniego doświadczenia w wykonywaniu zawodu, ale tylko jeśli wykonywali jeden z tych zawodów w okresie 3 lat przed powołaniem;
• radcowie Prokuratorii Generalnej RP pod warunkiem 10-letniego doświadczenia w wykonywaniu tego zawodu, ale tylko jeśli wykonywali jeden z tych zawodów w okresie 3 lat przed powołaniem;
• profesorowie i doktorzy habilitowani nauk prawnych;
• sędziowie administracyjni.

Zastrzeżenia budzi sposób uregulowania ścieżek wymienionych w pkt 1-3. Art. 64 §1-1a i §2 pusp uniemożliwiają kumulację okresu wykonywania zawodu sędziego lub prokuratora z okresami wykonywania zawodu adwokata, radcy i notariusza. 

Art. 64 §2 pkt 1-1a pusp uniemożliwiają kumulację okresu wykonywania zawodu radcy Prokuratorii Generalnej RP z okresami wykonywania zawodu adwokata, radcy prawnego czy notariusza. 

Art. 64 §3 pusp stanowi, że „[n]a stanowisko sędziego sądu apelacyjnego może być powołany ten, kto wykonywał zawód lub zajmował stanowisko określone w § 2 w okresie 3 lat przed powołaniem". Ratio legis jest oczywista: ma zapobiegać kandydowaniu przez prawników, którzy stracili kontakt z praktyką prawniczą. 

Niezręczne sformułowanie przepisu uniemożliwia jednak ubieganie się o powołanie na sędziego apelacyjnego prawnikom, którzy nigdy nie stracili kontaktu z zawodem, ale przeszli z jednej korporacji prawniczej do drugiej, łącząc różne doświadczenia.

Tak sformułowany art. 64 pusp budzi wątpliwości co do zgodności z zasadą równości i prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, bo arbitralnie różnicuje sytuację prawników z 10-letnim doświadczeniem zawodowym, w zależności od kryterium liczby zawodów prawniczych wykonywanych w tym okresie. W konsekwencji prawnicy o bardziej zróżnicowanym doświadczeniu zawodowym, wynikającym z wykonywania różnych zawodów (np. radcy Prokuratorii i radcy prawnego albo adwokata i sędziego) są gorzej traktowani niż prawnicy, którzy wykonywali tylko jeden zawód.

W związku z tym RPO postuluje:

• uzupełnienie art. 64 pusp o jednostkę redakcyjną umożliwiającą kumulację okresów pracy sędziego i prokuratora w §1 i 1a z okresami pracy adwokatów, radców prawnych, radców PGRP i notariuszy wskazanych w §2 pkt 1 i 1a;
• uzupełnienie art. 64 pusp o jednostkę redakcyjną umożliwiającą kumulację okresu pracy adwokata, radcy prawnego lub notariusza wskazanego w §2 pkt 1 z okresem pracy radcy PGRP wskazanym w pkt 1a;
• doprecyzowanie art. 64 §3 pusp przez wskazanie, że na sędziego apelacyjnego nie może zostać powołana osoba, która w okresie 3 lat przed powołaniem nie wykonywała żadnego z zawodów wymienionych w §1-2. Tym sposobem z możliwości kandydowania wyłączone zostaną osoby, które całkowicie straciły kontakt z praktyką prawniczą, ale kandydować będą mogli prawnicy o doświadczeniach z różnych korporacji zawodowych.

Uchylenie zakazu posiadania obywatelstwa państwa obcego przez sędziów powszechnych, sędziów Sądu Najwyższego i asesorów

Dziś asesorem, sędzią sądu powszechnego lub Sądu Najwyższego może być osoba, która posiada „wyłącznie obywatelstwo polskie". Taki wymóg nie dotyczy jednak sędziów administracyjnych.

W uzasadnieniach projektów nowelizacji nie wyjaśniono powodów ustanowienia takiego wymogu. W 2018 r. ówczesny Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że jest ono uzasadnione, bo sędziowie „muszą działać mając na względzie interes państwa i na rzecz dobra wspólnego. Ograniczenie ryzyka działania na rzecz innego państwa przez osoby sprawujące funkcje publiczne wymusza bardziej rygorystyczne wymagania państwa wobec tych osób.

Wprowadzone zmiany statuujące warunek posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego w odniesieniu do sędziów są uzasadnione, z uwagi na ustawowe zadania tej grupy zawodowej oraz fakt, że pełniona przez nich służba związana jest z wykonywaniem władzy publicznej oraz realizacją polityki bezpieczeństwa wewnętrznego państwa". Argumentacja ta jest nieprzekonująca.

Według RPO zakaz posiadania obywatelstw państw obcych przez sędziów jest niezgodny z prawem dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP) oraz zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP) .
Sędziowie zaliczają się do szerszej grupy osób zajmujących stanowiska w służbie publicznej (w tym w organach władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej). Osobom ubiegającym się o stanowiska w służbie publicznej powinno się stawiać jednakowe wymagania w zakresie posiadanego obywatelstwa. 

Tymczasem obywatelstwa obcego państwa nie mogą posiadać sędziowie powszechni i sędziowie SN, ale mogą je mieć sędziowie wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA; podobnie nie mogą takiego obywatelstwa mieć funkcjonariusze CBA, ale mogą je posiadać policjanci; wymóg ten dotyczy funkcjonariuszy wywiadu i kontrwywiadu cywilnego, ale już nie wywiadu i kontrwywiadu wojskowego; Prezesa IPN, ale już nie Dyrektora Instytutu Pileckiego itd. Takie rozróżnienia nie mają racjonalnego uzasadnienia.

Nie ulega wątpliwości, że przyjęte kryterium różnicujące w dostępie do zawodu sędziego nie ma więc realnego związku z celem regulacji oraz z ochroną bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Z uwagi na brak alternatywnego uzasadnienia tego rozwiązania ze strony Ministra Sprawiedliwości, trudno wskazać inne wartości, które mogłyby być realizowane przez zakaz dodatkowego obywatelstwa przez sędziów.

Zdecydowana większość urzędników służby publicznej może posiadać obywatelstwo państwa obcego, w tym Prezydent RP, posłowie, senatorowie, radni, prezydenci miast czy kierownicy większości urzędów centralnych. Bez żadnego racjonalnego uzasadnienia prawo formułuje wobec nich niższe wymagania niż wobec pozostałych urzędników służby publicznej.

RPO postuluje zatem powrót do stanu prawnego sprzed 3 kwietnia 2018 r. i  zastąpienie wymogu wyłączności obywatelstwa polskiego wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego, z możliwością łączenia go z obywatelstwami innych państw.

Konkluzja

RPO zwraca się do Ministra o rozważenie podjęcia prac legislacyjnych nad projektem ustawy usuwającej niespójności i niekonstytucyjne rozwiązania zawarte w przepisach regulujących zasady dostępu zawodu sędziego, w tym:

• umożliwienie asystentom sędziów i referendarzom skorzystanie z pozaaplikacyjnej ścieżki do zawodu sędziego rejonowego, pod warunkiem odpowiedniego doświadczenia na stanowisku oraz dodatkowej weryfikacji umiejętności niezbędnych do orzekania przez zdanie egzaminu sędziowskiego (co w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe bez ukończenia aplikacji sędziowskiej), ewentualnie przez zdanie egzaminu adwokackiego, radcowskiego lub notarialnego;
• zastąpienie wymogu wyłączności obywatelstwa polskiego wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego, z możliwością łączenia go z obywatelstwami innych państw;
• modyfikację zasad ubiegania się o powołanie na sędziego apelacyjnego przez:

1. umożliwienie kumulacji okresów pracy wykonywania zawodu sędziego lub prokuratora z okresami pracy w zawodach adwokata, radcy prawnego, radcy Prokuratorii Generalnej lub notariusza);
2. umożliwienie kumulacji okresów pracy wykonywania zawodu radcy Prokuratorii Generalnej z okresami pracy wykonywania zawodu radcy prawnego lub adwokata;
3. doprecyzowanie art. 64 §3 pusp przez wskazanie, że na sędziego apelacyjnego nie może zostać powołana osoba, która w okresie 3 lat przed powołaniem nie wykonywała żadnego z zawodów wymienionych w §1-2.

Odpowiedź Dariusza Mazura, podsekretarza stanu w MS 

W odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 29 kwietnia 2024 r. VII.711.4.2024.JRO dotyczące zagadnień:

1)    warunkowego otwarcia referendarzom sądowym i asystentom sędziów pozaaplikacyjnej ścieżki do zawodu sędziego,
2)    umożliwienia kumulacji okresów pracy w różnych zawodach prawniczych przy ocenie spełnienia wymogu 10-letniego doświadczenia przy ubieganiu się o powołanie na sędziego apelacyjnego,
3)    uchylenia zakazu posiadania obywatelstwa państwa obcego przez sędziów powszechnych, sędziów Sądu Najwyższego i asesorów sądowych

-    uprzejmie wskazuję.

Ad. 1

W aktualnym stanie prawnym w świetle art. 61 § 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334) zwaną dalej: „u.s.p.”, na stanowisko sędziego sądu rejonowego mogą być powołane następujące osoby:

• asesorzy sądowi, którzy pełnili obowiązki sędziego co najmniej przez trzy lata;
• sędziowie sądu administracyjnego lub sądu wojskowego;
• prokuratorzy;
• osoby pracujące w polskiej szkole wyższej, w Polskiej Akademii Nauk, w instytucie badawczym luh innej placówce naukowej i mające tytuł naukowy profesora albo stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych;
• adwokaci, radcowie prawni, notariusze, jeśli wykonywali zawód co najmniej przez trzy lata;
• prezesi, wiceprezesi, radcowie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zajmowali stanowisko co najmniej przez trzy lata.

Z kolei na podstawie art. 106h u.s.p. na stanowisko asesora sądowego mogą być mianowani tylko absolwenci aplikacji w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, którzy złożyli egzamin sędziowski lub prokuratorski.

W ostatnich latach działania legislacyjne nakierowane były na usunięcie większości z dość licznych „bocznych" ścieżek dostępu do zawodu sędziego z pozostawieniem, jako zasadniczej, drogi wiodącej przez aplikację sędziowską (w tym aplikację uzupełniającą - skróconą formę aplikacji przeznaczoną dla referendarzy sądowych i asystentów sędziego), zdanie egzaminu sędziowskiego i asesurę, przy jednoczesnym dążeniu do ukształtowania zawodu referendarza sądowego jako w pełni autonomicznego, „docelowego” zawodu, niebędącego jedynie drogą awansu do zawodu sędziego. Takie traktowanie zawodu referendarza miało sprzyjać wykreowaniu doświadczonej kadry referendarzy sądowych.

Podkreślić należy, że z dniem 10 sierpnia 2018 r. na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. L. z 2018 r. poz. 1443) do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2022 r., poz. 217, z późn. zm.) dodano Rozdział 3 A (art. 37a i nasi), czym wprowadzono możliwość odbywania aplikacji uzupełniającej sędziowskiej oraz aplikacji uzupełniającej prokuratorskiej dla osób, które w okresie 5 lat przed dniem przeprowadzenia konkursu na aplikację uzupełniającą sędziowską albo na aplikację uzupełniającą prokuratorską były zatrudnione łącznie przez okres co najmniej 2 lat na stanowisku referendarza sądowego, asystenta sędziego lub asystenta prokuratora oraz w dniu przeprowadzenia konkursu na aplikację uzupełniającą sędziowską albo na aplikację uzupełniającą prokuratorską są zatrudnione na stanowisku referendarza sądowego, asystenta sędziego lub asystenta prokuratora. Taka ścieżka dojścia do zawodu sędziego przez asesurę, dedykowana referendarzom sądowym oraz asystentom sędziów jest atrakcyjna dla tych grup zawodowych, gdyż nie wymaga konkurowania z innymi osobami. Odbycie aplikacji uzupełniającej z jednej strony gwarantuje nabór do służby sędziowskiej osób o odpowiedniej wiedzy i kwalifikacjach, a z drugiej wychodzi naprzeciw uzasadnionym aspiracjom tych grup zawodowych.

Rozważając propozycję, aby umożliwić referendarzom sądowym i asystentom sędziów ubieganie się o powołanie na sędziego rejonowego z pominięciem aplikacji (pod określonymi warunkami), należy zastanowić się, czy proponowana regulacja rzeczywiście ułatwiłaby dostęp do służby sędziowskiej tym grupom zawodowym. Konkurowanie o wolne stanowisko sędziowskie z przedstawicielami zawodów, o których mowa w art. 61 § 1 i 2 u.s.p. byłoby dla referendarzy sądowych i asystentów niezwykle trudne. Wydaje się, że nie można zrównywać charakteru pracy referendarza sądowego i asystenta sędziego z pracą radcy prawnego, adwokata czy notariusza. Referendarze sądowi i asystenci sędziów wykonują inne czynności w ramach szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości, a ich doświadczenie oraz zakres odpowiedzialności - z uwagi na zupełnie odmienny charakter pracy - nie jest równy doświadczeniu adwokata, radcy prawnego czy notariusza, którzy wykonują wolne, niezależne zawody o wysokim stopniu uprawnień i odpowiedzialności.

Nie można również pominąć aspektu organizacyjnego w procesie wyboru kandydata na wolne stanowisko sędziowskie. O ile w przypadku osób wykonujących wolne i dobrze płatne zawody prawnicze, ich zainteresowanie stanowiskami sędziowskimi jest relatywnie dość ograniczone, to w przypadku kilkutysięcznej grupy referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów, biorąc pod uwagę małą liczbę wolnych stanowisk sędziowskich, można spodziewać się o wiele większej liczby zgłoszeń. Nie można wykluczyć, że na jedno wolne stanowisko sędziowskie zgłosi się kilkudziesięciu czy nawet kilkuset kandydatów  spośród referendarzy sądowych i asystentów sędziów, co spowoduje, że sprawiedliwy wybór odpowiedniego kandydata będzie iluzoryczny.

Ad. 2 i 3

Argumentację wskazaną w wystąpieniu w przedmiocie oceny kryteriów powołania na stanowisko sędziego apelacyjnego oraz zakazu posiadania obywatelstwa państwa obcego przez sędziów sądów powszechnych, sędziów Sądu Najwyższego i asesorów należy uznać za zasadną. Wydaje się, że w tym zakresie nie zachodzi potrzeba powielania trafnej argumentacji zawartej w piśmie z dnia 29 kwietnia 2024 r.

Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 29 kwietnia 2024 r. zostanie przekazane do właściwych komórek merytorycznych i legislacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości celem uwzględnienia w pracach analityczno-koncepcyjnych oraz w pracach legislacyjnych nad nową ustawą ustrojową, a zagadnienie dotyczące uchylenia zakazu posiadania obywatelstwa państwa obcego przez sędziów powszechnych, sędziów Sądu Najwyższego i asesorów sądowych zostało już przekazane do Departamentu Prawa Karnego, celem uwzględnienia w pracach analityczno-koncepcyjnych i legislacyjnych.

Nadmieniam, że w ramach prac legislacyjnych również kryteria dostępu do zawodu sędziego będą podlegały weryfikacji, z uwzględnieniem uzasadnionych aspiracji grup zawodowych referendarzy sądowych i asystentów sędziów.

Jednocześnie przepraszam za udzielenie odpowiedzi po terminie, co było spowodowane reorganizacją Ministerstwa Sprawiedliwości.

VII.711.4.2024