Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Usunięcie z polskiego prawa przepisów o zgromadzeniach cyklicznych jest konieczne, bo radykalnie ograniczają one konstytucyjną wolność zgromadzeń - uważa Rzecznik Praw Obywatelskich 
• To opinia Rzecznika do zgłoszonego przez senatorów PO projektu nowelizacji Prawa o zgromadzeniach
• Przywraca on przepisy sprzed grudnia 2016 r., kiedy wprowadzono zgromadzenia cykliczne, którym dano pierwszeństwo przed innymi oraz uniemożliwiono kontrmanifestacje

Adam Bodnar przedstawił Stanisławowi Gogaczowi, przewodniczącemu senackiej Komisji Ustawodawczej, swą opinię do zgłoszonej w marcu 2018 r. przez grupę senatorów PO inicjatywy ustawodawczej nowelizacji Prawa o zgromadzeniach.

Projekt przewiduje przede wszystkim uchylenie przepisów dotyczących zgromadzeń cyklicznych, wprowadzonych nowelizacją z 13 grudnia 2016 r. Jak głosi uzasadnienie projektu, chodzi o przywrócenie poprzedniego stanu prawnego oraz umożliwienie pełnego i efektywnego korzystania przez obywateli z konstytucyjnej wolności pokojowych zgromadzeń. 

RPO: zmiany są konieczne

W ocenie RPO wprowadzenie tych zmian jest pożądane i konieczne. Obowiązujące dziś przepisy radykalnie ograniczają bowiem wolność zgromadzeń wyrażoną w art. 57 Konstytucji, zgodnie z którą każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, a także określoną w art. 54 Konstytucji wolność wyrażania swoich poglądów.

Adam Bodnar od początku zwracał uwagę, że nowelizacja ustawy z 2016 r. nie odpowiada standardom państwa demokratycznego, standardom konstytucyjnym i międzynarodowym. Kwestionował przepisy o zgromadzeniach cyklicznych przewidujące pierwszeństwo ich zorganizowania przed innymi, uniemożliwienie kontrmanifestacji w tym samym miejscu i czasie oraz procedurę odwołania od decyzji wojewody o zakazie odbycia zgromadzenia.

Rzecznik podkreślał, że możliwość ograniczenia organizowania kilku zgromadzeń w tym samym miejscu jest wątpliwa w świetle europejskiej Konwencji Praw Człowieka i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. ETPCz zwraca m.in. uwagę na prawo do kontrdemonstracji i przywiązuje istotną wagę do ochrony zgromadzeń, jeśli mają pokojowy charakter. Państwo ma zaś obowiązek ochrony prawa do zgromadzania się obu demonstrujących grup i poszukiwania najmniej restrykcyjnych środków, które co do zasady umożliwiałyby odbycie obu demonstracji.

Projekt zakłada uchylenie kwestionowanych przez Rzecznika regulacji. Tym samym zmiana tych przepisów zapewni powrót do regulacji sprzed nowelizacji z 2016 r.

Ocena obecnych przepisów

Adam Bodnar podkreśla, że wejście w życie obecnych przepisów spotkało się z falą protestów, podczas których dochodziło do ingerencji władzy publicznej i do naruszenia wolności zgromadzeń.

W wyniku stosowania nowych przepisów wielokrotnie dochodziło do naruszania praw uczestników zgromadzeń publicznych. Przykładem mogą być sprawy prowadzone przez RPO, związane z organizowanymi w Warszawie co miesiąc zgromadzeniami cyklicznymi upamiętniającymi ofiary katastrofy smoleńskiej, organizowanymi  na podstawie decyzji wojewody z 27 kwietnia 2017 r. W tym samym czasie i miejscu nie było możliwe odbycie kontrmanifestacji (organ gminy wydawał decyzję zakazującą zgromadzenia zgłoszonego w trybie zwykłym, a wojewoda wydawał zarządzenia zastępcze w odniesieniu do zgromadzeń zgłaszanych w trybie uproszczonym).

Również odbywanie kontrdemonstracji w odległości powyżej 100 m od zgromadzenia cyklicznego często powodowało ingerencję policji (legitymowano uczestników kontrmanifestacji, stawiano im zarzuty zakłócenia legalnego zgromadzenia). Dochodziło również do sytuacji, w których z powodu prac nad zabezpieczeniem miejsca planowanego zgromadzenia cyklicznego usuwano uczestników legalnych zgromadzeń.

Rzecznik wiele razy podkreślał, że nie ma podstawy prawnej do zakazania zgromadzenia zgłoszonego w trybie uproszczonym - w sytuacji, gdy w tym samym czasie i miejscu odbywało się zgromadzenie cykliczne. Mimo to wojewoda mazowiecki wydawał zarządzenia zastępcze, które często były uchylane przez sądy. Zarządzenia te były wydawane były w dniu, w którym odbywało się zgromadzenie, co uniemożliwiało odwołanie się od decyzji wojewody (sądy umarzały postępowania w tych sprawach).

Na tym tle powstały rozbieżności w orzecznictwie, które Sąd Najwyższy rozstrzygnął uchwałą 7 sędziów 28 marca 2018 r. SN orzekł, że gmina ma prawo odwołać się od zarządzenia zastępczego wojewody w sprawie kontrmanifestacji, a sąd może rozstrzygać odwołanie od zakazu wojewody także już po dacie zgromadzenia.

RPO przypomniał, że według standardów konstytucyjnych przepisy powinny być ustanawiane na korzyść prawa pokojowego i swobodnego zgromadzania się, a wszelkie ograniczenia wolności zgromadzeń powinny następować w wyjątkowych sytuacjach, przewidzianych w ustawie i tylko, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Dlatego za niezwykle istotne Adam Bodnar uznał przywrócenie stanu prawnego sprzed nowelizacji z 2016 r., która wprowadziła istotny regres w zakresie wolności zgromadzeń publicznych. Opiniowany projekt zakłada rozwiązania, które to umożliwią.

Inne zgromadzenia cykliczne

W listopadzie 2017 r. RPO podjął z urzędu sprawę Marszu Niepodległości - zgromadzenia cyklicznego 11 listopada 2017 r. w Warszawie z okazji Święta Niepodległości. Powołując się na media, wskazał, że mogło wtedy dojść do naruszania prawa: wznoszono okrzyki i niesiono transparenty, których treść mogła stanowić przestępstwa, używano materiałów pirotechnicznych, agresywnie zachowywano się wobec uczestników kontrmanifestacji prezentujących hasła antyfaszystowskie. Rzecznik wystąpił o wyjaśnienia do Komendanta Stołecznego Policji i prokuratury. 

RPO wyraził wątpliwość, czy w świetle art. 57 Konstytucji RP oraz Prawa o zgromadzeniach, zgoda wojewody na to zgromadzenie cykliczne na następne trzy lata powinna zostać podtrzymana. Podkreślił, że ochronie konstytucyjnej podlegają wyłącznie pokojowe manifestacje. Prawo przewiduje zaś możliwość zakazania zgromadzenia, jeżeli jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, gdy uczestnicy posiadają wyroby pirotechniczne lub naruszają zasady organizowania zgromadzeń, a także gdy zgromadzenie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu. Wojewoda odpowiedział, że w przypadku tego zgromadzenia cyklicznego nie zaistniały ustawowe przesłanki do cofnięcia na nie zgody.

Adam Bodnar uznał, że w związku z Marszem Niepodległości 11 listopada 2017 r. policjanci naruszyli prawa i wolności obywatelskie. Nie reagowali bowiem na powszechne używanie materiałów pirotechnicznych podczas marszu. Podjęli zaś sprzeczne z prawem działania wobec osób manifestujących inne poglądy niż uczestnicy marszu - różnicując swe reakcje wobec obu grup. Rzecznik wystąpił do Komendanta Głównego Policji o ustalenie osób odpowiedzialnych i wyciągnięcie wobec nich konsekwencji,

Ponadto RPO przygotowuje kompleksowy raport w sprawie wolności zgromadzeń w Polsce.

VII.613.10.2018