Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Wystąpienie Adama Bodnara na plenarnym posiedzeniu Senatu w sprawie zmian w Prawie o Zgromadzeniach (stenogram Senatu)

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar:

Szanowny Panie Marszałku! Szanowne Panie Senator i Szanowni Panowie Senatorowie!

Pierwszy raz zabieram głos na forum Senatu w kontekście prac nad konkretną ustawą.

Do tej pory miałem okazję zabierać głos w kontekście dyskusji na temat raportu rocznego rzecznika praw obywatelskich.

Uważam, że jest to mój obowiązek z trzech powodów.

Po pierwsze, uważam, że ustawa – Prawo o zgromadzeniach to jest ustawa fundamentalna z punktu widzenia przestrzegania praw i wolności jednostki.

Po drugie, uważam, że jest to ustawa, która wzbudziła bardzo dużo kontrowersji i wątpliwości, czego świadectwem jest stanowisko 157 organizacji pozarządowych, moja wcześniejsza opinia oraz opinia Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego. A to, co chciałbym dodatkowo podkreślić, to stanowisko komisarza praw człowieka Rady Europy, wydane wspólnie z szefem Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE, którzy razem wezwali do tego, aby omawiana tu ustawa nie była uchwalana, jako zagrażająca prawom i wolnościom jednostki.

Jest także, Szanowni Państwo Senatorowie, trzeci powód.

Bardzo dobrze pamiętam debatę, która miała miejsce w Senacie w dniach 25 i 26 lipca 2012 r., na temat poprzedniej nowelizacji prawa o zgromadzeniach.

To była debata, która dotyczyła tzw. nowelizacji prezydenckiej zgłoszonej przez pana prezydenta Komorowskiego, która to nowelizacja wzbudziła wiele wątpliwości podobnych instytucji, też organizacji pozarządowych. Ja wtedy występowałem akurat w innej roli, jako przedstawiciel organizacji pozarządowych, konkretnie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Akurat ta organizacja też opowiadała się przeciwko różnym rozwiązaniom nowelizacji. I chciałbym podkreślić, że wtedy Senat dał się poznać jako ta prawdziwa Izba Refleksji, jeśli chodzi o to, co znaczy wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i co znaczą standardy tych zgromadzeń.

Jeżeli zapoznamy się ze stenogramem, to zobaczymy, że opinie krytyczne pod kątem konkretnych kwestii wynikających z tej nowelizacji zgłaszali senator Paszkowski, senator Jackowski, senator Skurkiewicz, senator Pęk, senator Dobkowski i senator Gogacz i wiele, wiele innych osób. Także senator Cimoszewicz, senator Borowski i senator Obremski. I co więcej, w tych wielu różnych głosach można było zwrócić uwagę na kwestie fundamentalne. Na zatroskanie stanem demokracji i przestrzegania praw obywatelskich w przypadku, gdyby ta nowelizacja prezydencka weszła w życie.

To było też zwrócenie uwagi na to, jak ważne są standardy OBWE. Tutaj np. pan senator Skurkiewicz wskazywał na to, że musimy szczególnie brać pod uwagę te kwestie, ponieważ Polska może mieć kłopoty na arenie międzynarodowej i będzie źle oceniana w kontekście zbliżającego się szczytu OBWE w Tiranie.

Senator Dobkowski zgłaszał taki głos, że to jest tak fundamentalna sprawa, że należy działać niejako ponad podziałami. I podkreślał, jak ważne dla niego jest to, aby zajmować się tym tematem ponad podziałami politycznymi, ponad bieżącymi konfliktami, jak ważne jest doprowadzenie do odpowiedniej jakości prawa o zgromadzeniach.

Były głosy wskazujące na konieczność respektowania, można powiedzieć, najdalej idących reguł demokratycznych.

Chciałbym tu przytoczyć chociażby wypowiedź senatora Jackowskiego: „Zwracam się do senackiej większości o to, żeby bronić honoru Senatu, Izby, która była pierwszą demokratycznie wybraną izbą parlamentarną po przemianach 1989 r., Izby, w której zasiadali i zasiadają bohaterowie naszej niepodległości. Chciałbym, aby ta Izba miała odwagę stanąć w obronie praw obywatela, praw wolności”.

Było wiele, wiele głosów tego typu.

Dla mnie jako dla osoby zajmującej się prawami człowieka od wielu, wielu lat, także niezależnie od podziałów politycznych, to były bardzo ważne głosy.

Bardzo się cieszę, że te głosy doprowadziły do pewnych modyfikacji prawa o zgromadzeniach, ale one wtedy doprowadziły także do tego, że do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły wnioski rzecznika praw obywatelskich, pani prof. Ireny Lipowicz, Prawa i Sprawiedliwości, Twojego Ruchu, ale także NSZZ „Solidarność”.

Pamiętam, jak osobiście wybrałem się do pana przewodniczącego Piotra Dudy, i przekonywałem go do tego, żeby zaskarżył tamtą nowelizację do Trybunału Konstytucyjnego.

NSZZ „Solidarność” taki wniosek do Trybunału złożył, co skończyło się wyrokiem Trybunału w sprawie o sygn. K 44/12 z 18 września 2014 r.

Rozstrzygnięcie to odnosiło się do wielu niejasności legislacyjnych dotyczących tego, kto ma to pierwszeństwo w zgłaszaniu zgromadzenia, wątpliwości co do obowiązków przewodniczącego zgromadzenia.

Ważna była również kwestia trybu odwoławczego, czyli tego, co mogą zrobić organizatorzy, kiedy dostają zakaz zorganizowania zgromadzenia, i tego, czy, że tak powiem, można się zmieścić w czasie, aby przed datą planowanego zgromadzenia to zgromadzenie skutecznie zaskarżyć do sądu. Dodam, że dzięki temu rozstrzygnięciu zostały później uregulowane sprawy dotyczące zgromadzeń spontanicznych.

W 2015 r. w wyniku i tamtej debaty, i następnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte prawo o zgromadzeniach, które, co do zasady, nie było kwestionowane przez ostatnie półtora roku.

Pamiętam np. jedną wątpliwość, która została wyrażona ustami przedstawicieli Prawa i Sprawiedliwości, jeżeli chodzi o tę nowelizację.

Otóż chodziło o takie wyrażenie, że zgromadzenia można organizować tylko w celu zajęcia stanowiska w sprawach publicznych, które było przedstawiane jako, można powiedzieć, zagrażające istocie zgromadzeń – czy ojciec może przed sądem zorganizować demonstrację, żeby bronić swoich praw, czy to będzie zgromadzenie w sprawie publicznej. De facto była to jedynie kwestia debaty i ona nie doprowadziła do głębszego zakwestionowania tej regulacji – do Trybunału Konstytucyjnego nie został złożony żaden wniosek, który odnosiłby się do nowelizacji z 2015 r.

Mówię o tym nie po to, aby przypominać historię, ale po to, aby wskazać pewien szczególny kontekst, w którym w tym momencie znajduje się Senat.

Moim zdaniem przedstawiona nowelizacja nie odpowiada standardom państwa demokratycznego, nie odpowiada standardom, na które wcześniej wielokrotnie powoływano się w tej Izbie – mam na myśli chociażby standardy Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie – dlatego chciałbym w skrócie powiedzieć o moich zastrzeżeniach merytorycznych, one są ujęte w opinii przedstawionej zarówno w Sejmie, jak i w Senacie.

Pierwsze zastrzeżenie dotyczy kwestii priorytetyzacji zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej oraz kościoły i związki wyznaniowe.

Chcę wierzyć, że to jest tylko i wyłącznie pewna pomyłka legislacyjna, że de facto ta ustawa nie doprowadzi do, że tak powiem, postawienia takich zgromadzeń wyżej, ponad zgromadzeniami organizowanymi przez zwyczajnego obywatela czy przez zwyczajne organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Liczę na to, że, jak to zostało dzisiaj zapowiedziane, w drodze autopoprawki nastąpi rezygnacja z tych propozycji. A to samo w sobie… No, nie może być tak, że jakiekolwiek zgromadzenie organizowane przez organy władzy publicznej ma priorytet nad zgromadzeniami, można powiedzieć, prywatnymi czy organizowanymi przez osoby prywatne. Bo przecież wolność organizowania pokojowych zgromadzeń – art. 57 konstytucji – odnosi się do każdego, a więc do każdej osoby, która jest poddana jurysdykcji państwa polskiego, do każdego obywatela. Zresztą Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie to definiował.

Ale wierzę, że to nie będzie przedmiotem dalszej debaty i że ta wspomniana autopoprawka doprowadzi do wykreślenia tej kwestii.

Chciałbym jednak więcej uwagi poświęcić tu kwestii tych tzw. zgromadzeń cyklicznych, czyli tej nowej instytucji, która jest wprowadzana nowelizacją ustawy – Prawo o zgromadzeniach. I chciałbym zwrócić uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, to, co może budzić wątpliwości, to jest kwestia tego, dlaczego ktoś, kto organizował wcześniej demonstracje czy organizował spotkania w danym miejscu, ma mieć niejako pierwszeństwo w zarezerwowaniu określonego miejsca, określonego czasu na organizowanie demonstracji w ciągu najbliższych kilku lat. Czy to nie narusza samej istoty zgromadzenia, którą jest, można powiedzieć, równe uprawnienie wszystkich obywateli do organizowania demonstracji? To jest ta pierwsza, wydaje mi się, bardzo istotna wątpliwość.

A druga wiąże się z tym, że zorganizowanie zgromadzenia cyklicznego powoduje zakaz innych zgromadzeń. Co więcej, wprowadzana jest norma, ta norma 100 m, tak bym ją określił, to znaczy to, że jeżeli gdzieś ma się odbyć jakakolwiek inna demonstracja, to musi się ona odbywać w odległości 100 m. Chciałbym zwrócić uwagę, że ta norma 100 m, która pojawiła się w toku prac legislacyjnych, będzie obejmowała de facto nie tylko zgromadzenia cykliczne, ale wszystkie zgromadzenia. Czyli niejako możemy powiedzieć, że do tej pory mieliśmy konstytucyjne prawo do manifestacji oraz do kontrmanifestacji czy też do demonstracji i do kontrdemonstracji, a teraz będzie prawo do demonstracji oraz kontrdemonstracji, ale w odległości nie mniejszej niż 100 m od tego terenu, na którym odbywa się demonstracja. Wydaje mi się, a nawet jestem przekonany, że jest to bardzo poważne zagrożenie dla praw i wolności jednostki.

Teraz chciałbym się odwołać do tych zasad OBWE, o których mówiłem.

Bo łatwo powiedzieć: są zasady OBWE i one stanowią to i to. Ja jednak chciałbym wytłumaczyć, jakie jest ich znaczenie, znaczenie prawotwórcze z punktu widzenia kształtowania standardów.

Otóż są to zasady, które zostały stworzone przez ekspertów OBWE, przez grupę ekspertów pracującą przez wiele lat, które niejako wyciągają przed nawias to, co wynika ze standardów prawa międzynarodowego dotyczącego wolności organizowania pokojowych zgromadzeń. Czyli ci eksperci OBWE, pracując przez wiele lat i analizując różne przypadki, jakie występowały w świecie, oraz analizując orzecznictwo sądów międzynarodowych, np. Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, czy Komitetu Praw Człowieka ONZ, czy też innych organów międzynarodowych, postarali się, można powiedzieć, wyciągnąć przed nawias to, co wynika z obowiązującego standardu międzynarodowego i co jest jego przedmiotem. I jeżelibyśmy teraz odnosili to na poziom już taki bardzo konkretny, do naszego prawa, to okazałoby się, że te standardy znajdują także przełożenie na gruncie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Sprawy takie jak Öllinger przeciwko Austrii, Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii, sprawa Stankov przeciwko Bułgarii… To są te 3 podstawowe, można powiedzieć, orzeczenia, które ten standard kształtują.

A jak on wygląda?

Standard ten wygląda w taki sposób: możliwość organizowania demonstracji i kontrdemonstracji to nie jest tylko i wyłącznie coś abstrakcyjnego, ale to jest idea sama w sobie, idea polegająca na tym, że społeczeństwo ma prawo do tego, by widzieć w jednym miejscu i w jednym czasie to, że dochodzi do pewnego sporu publicznego – sporu, w którym uczestnicy demonstracji i kontrdemonstracji się widzą, słyszą, dyskutują ze sobą właśnie na ulicy. To jest idea sama w sobie, która polega na realizacji wolności słowa oraz wolności zgromadzeń.

I tutaj chciałbym powiedzieć o jednej sprawie, w której ten standard został bardzo ładnie wyeksplikowany.

To sprawa Öllinger przeciwko Austrii, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 29 października 2006 r. Tam chodziło o taką sytuację, że pewne osoby chciały zorganizować, można powiedzieć, upamiętnienie pogrzebu oficerów SS, którzy zginęli w czasie II wojny światowej. Stało za tym tzw. Kameradschaft IV. I o tym dowiedzieli się przedstawiciele partii Zieloni, którzy chcieli zorganizować w tym samym czasie kontrmanifestację, aby pokazać, że chcą upamiętnić Żydów, którzy zginęli w czasie II wojny światowej. A zatem był to konkretny spór w austriackiej przestrzeni publicznej. Wokół tego wydarzenia powstał spór o to, na ile demonstracje, które są sprzeczne ze sobą co do idei, mogą się odbywać w tym samym czasie. I Europejski Trybunał Praw Człowieka powiedział tak: jeśli prawdopodobieństwo napięcia i gorącej wymiany zdań pomiędzy grupami, które są sobie przeciwne, prowadziłoby do zakazu zgromadzenia, społeczeństwo byłoby pozbawione możliwości usłyszenia różnych głosów. A więc to jest naturalne, że w czasie takich demonstracji dochodzi do sporów, dochodzi do napięć, dochodzi do gorącej wymiany zdań – to jest właśnie istota rzeczy. I dlatego ustanowiono taki standard, że te manifestacje i kontrmanifestacje powinny być dla siebie słyszalne oraz widzialne. W standardach OBWE używa się słów sight and sound – wzrok i słuch.

Ale co to oznacza?

To oznacza, że nie może tu być takich blankietowych ograniczeń. Nie można z góry zapowiedzieć czy uregulować, że to musi być 100 m czy 200 m, bo standard słyszalności i widzialności jest realizowany w inny sposób. Rolą policji jest rozdzielanie demonstrantów i kontrdemonstrantów. I jeżeli przyjrzymy się naszej rzeczywistości społecznej, to zobaczymy, jak doskonale to działa, bo przecież wielokrotnie mieliśmy do czynienia w przestrzeni publicznej z takimi manifestacjami, na których policja, można powiedzieć, dostosowywała się do sytuacji. Bo inny będzie standard tego zabezpieczenia, jeżeli będzie, powiedzmy, 15, 50 czy 100 kontrdemonstrantów, a inny, jeżeli będą to dwie wielkie przeciwstawne demonstracje, jak np. miało to miejsce swego czasu w przypadku Marszu Niepodległości. Na placu Konstytucji była jedna wielka demonstracja, a druga stała w okolicach ulicy Wilczej, tak że ten, można powiedzieć, kordon bezpieczeństwa był stosunkowo szeroki. Jeżeli sobie uświadomimy, że większość demonstracji polega na przemarszu, to zobaczymy, że trudno wymagać, by na całej trasie przemarszu to oddalenie było co najmniej 100-metrowe. Musimy też brać pod uwagę infrastrukturę miejską, architekturę. Jeżeli to miałby być przemarsz wzdłuż Krakowskiego Przedmieścia, to kontrmanifestacje miałyby się odbywać za Hotelem Europejskim, na placu Piłsudskiego? A jeżeli demonstracja jest pod Uniwersytetem Warszawskim, to kontrmanifestanci powinni być na ulicy Czackiego czy na Kredytowej dopiero? Trudno w takiej sytuacji zapewnić wspomniany standard widzialności i słyszalności. Dlatego moim zdaniem rolą parlamentu nie jest tworzenie jednej ogólnej normy prawnej, która to ureguluje, tylko pozostawienie swobody policji, tak aby za każdym razem decydowała ona o tym, w jaki sposób manifestacje oddzielić od kontrmanifestacji. I wydaje mi się, że to jest bardzo ważne, bo jeżeli doprowadzimy do tego, że zostanie wprowadzona norma 100 m, to niestety będzie to oznaczało zniweczenie prawa do kontrmanifestacji i sprzeczność ze standardami OBWE, o których mówię. Jeszcze jedna kwestia. Tutaj była mowa wielokrotnie o tym, ile środków przeznacza się na ochronę demonstracji. No, taka jest rola policji. To jest tzw. pozytywny obowiązek każdego państwa wynikający z norm dotyczących wolności organizowania pokojowych zgromadzeń. To jest pewien koszt demokracji. Musimy oddzielać manifestantów oraz kontrmanifestantów – i to jest koszt, który musi ponieść policja. I z tego musimy sobie zdawać sprawę, bo brak takiego kosztu, brak takiego wysiłku, może oznaczać także naruszenie praw człowieka. I to był właśnie jeden z powodów naruszeń praw człowieka w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii. No właśnie, nie zapewniono tam, można powiedzieć, bezpieczeństwa tym, którzy manifestowali i kontrmanifestowali, i doszło do przemocy. Sytuacje, w których się dopuszcza do przemocy, stanowią naruszenie praw człowieka, ale moim zdaniem zapobieganie temu jest rolą policji, a nie ustawodawcy.

Tak że chciałbym serdecznie apelować do Wysokiej Izby o refleksję nad tą kwestią i zastanowienie się nad tym, że rolą Senatu zawsze była walka o standardy i strzeżenie standardów wolności organizowania pokojowych zgromadzeń, czego Senat dał dowód 25 i 26 lipca 2012 r. Dziękuję bardzo. (Oklaski)

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Dziękuję bardzo.

Czy ktoś z państwa ma pytania do pana ministra?

Bardzo proszę…

Kto pierwszy się zgłosił?

(Senator Sekretarz Waldemar Sługocki: Marszałek Borusewicz…)

Pan marszałek Borusewicz..

Senator Bogdan Borusewicz:

Dziękuję bardzo.

Panie Rzeczniku, proszę mi powiedzieć, czy pan wie, gdzie tego typu ograniczenia, które w tej chwili chce się wprowadzić do ustawy o zgromadzeniach, są stosowane. Gdzie w krajach europejskich, bo oczywiście nie pytam o kraje afrykańskie czy azjatyckie, ale o kraje europejskie.

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Rulewski. Proszę.

Senator Jan Rulewski:

Czy dla pana zrozumiała jest treść art. 1, w którym wprowadza się art. 26a? On klasyfikuje, określa kryteria zgromadzenia cyklicznego, a w szczególności mówi o tym, że „wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat, chociażby nie w formie zgromadzeń i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych”… itd. Czy to jest zrozumiałe? Coś, co jest zgromadzeniem, a co nie musiało być poprzednio zgromadzeniem? I jak pan widzi możliwość rozstrzygania w kwestii: „uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń”? Czy to jest dokończony artykuł, skoro tutaj nie jest wskazany ten, który to rozstrzygnie?

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Pan senator Kilian. Proszę o pytanie.

Senator Wiesław Kilian:

Dziękuję, Panie Marszałku.

Panie Rzeczniku, jak sama nazwa pana urzędu – urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich – wskazuje, stoi pan na straży praw obywatelskich. Czy ten projekt ustawy, który teraz dyskutujemy, służy naszym obywatelom, czy nie?

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Bardzo proszę o odpowiedź.

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar:

Odpowiadając na pytanie marszałka Borusewicza, chciałbym powiedzieć, że nie znam tego typu instytucji zgromadzeń cyklicznych.

I gdy nawet rozmawiałem z ekspertami międzynarodowymi, to oni, szczerze mówiąc, dziwili się temu pomysłowi, żeby w taki sposób gwarantować zgromadzenia.

Zasada zawsze jest właśnie taka, że wolność organizowania pokojowych zgromadzeń jest wartością konstytucyjną i jest możliwość, aby każdy obywatel, każda organizacja po prostu zgłaszali w danym terminie, z pewnym wyprzedzeniem zgromadzenie. Władza publiczna, władze samorządowe przyjmują to do wiadomości i stwarzają, można powiedzieć, przestrzeń do tego, aby to zgromadzenie się odbyło, zabezpieczają teren i, można powiedzieć, umożliwiają przeprowadzenie zgromadzenia. Ale z takim rozwiązaniem, żeby gwarantować na zaś możliwość organizowania zgromadzeń cyklicznych, nie spotkałem się wcześniej. Nawet przeglądałem ten standard OBWE, czy coś takiego tam się pojawia, i nigdzie czegoś takiego nie znalazłem.

Jeżeli chodzi o kwestię odwoływania się niejako do przeszłości w celu sformułowania wniosków na przyszłość, czyli jeżeli chodzi o organizowanie tych zgromadzeń cyklicznych, to jest to dość, powiedziałbym, nietypowa konstrukcja. Wydaje mi się, że Sąd Najwyższy dał temu wyraz, dość mocno krytykując to rozwiązanie i wskazując na pewne nieścisłości legislacyjne. Ale można by też wskazać, że jest to konstrukcja, która może stawiać w sytuacji mało uprzywilejowanej niektóre podmioty. No bo wyobraźmy sobie, że ktoś faktycznie organizował co roku zgromadzenie cykliczne, które jego zdaniem czy zdaniem danej organizacji dotyczyło jakiejś kwestii ważnej publicznie, a nagle się okaże, że to nie jest wydarzenie, które jest doniosłe z punktu widzenia historii Polski, zaś oceny w tym zakresie dokonuje wojewoda i ta ocena może być w pewnym sensie dyskryminująca dla organizatorów.

Ale powiem tak: w mojej opinii, którą przedstawiliśmy, my wskazywaliśmy raczej na to, że po prostu to nie jest rozwiązanie potrzebne. Jeżeli wprowadzamy ograniczenia czy reglamentujemy możliwość korzystania z wolności organizowania pokojowych zgromadzeń, to musimy zastanowić się nad tym, czy w demokratycznym państwie jest to konieczne – tak jak przewiduje art. 31 ust. 3 konstytucji. Ja tutaj tej potrzeby nie dostrzegam i wydaje mi się, że nie jest konieczne, aby ta ustawa została uchwalona.

Odpowiadając na pytanie pana senatora Kiliana, powiem tak: uważam, że ta ustawa nie służy obywatelom. Co więcej, jeżelibyśmy prześledzili wydarzenia ostatniego roku, to zobaczylibyśmy, że nie mieliśmy jakichś większych problemów z korzystaniem przez różne grupy z możliwości organizowania pokojowych zgromadzeń. Wydaje mi się, że bardzo znaczący był tu głos Stowarzyszenia „Marsz Niepodległości” i ONR na forum Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu, gdzie przedstawiciele tych stowarzyszeń mówili, że w zasadzie nie domagali się tej ustawy i że nie jest im ona do niczego potrzebna, bo nie mieli większych problemów z organizowaniem Marszu Niepodległości.

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Augustyn, proszę o pytanie.

Senator Mieczysław Augustyn:

Panie Ministrze, zacznę od sprostowania. Poprawka, której treść mieliśmy okazję poznać dzięki panu marszałkowi, nie jest autopoprawką. To jest przedłożenie posłów. Jednak brzmi ona tak jak poprawka senatorów Platformy, która została zgłoszona na posiedzeniu komisji i, niestety, odrzucona z powodów proceduralnych, bez zapoznawania się z nią.

Zadam pytanie. Poniekąd usłyszałem już na nie odpowiedź, ale zadam je dla pewności. Czy któryś ze związków wyznaniowych, któryś z kościołów kiedykolwiek zgłaszał do pana rzecznika skargę związaną z tym, że ma problem z realizacją swojej misji przy różnego rodzaju zgromadzeniach, pochodach, uroczystościach? Czy panu rzecznikowi znane są takie przypadki, niezależnie od tego, czy były w tym zakresie jakieś skargi, czy ich nie było? Czy ktokolwiek z tych związków i kościołów wyrażał jakiekolwiek zaniepokojenie lub prośbę w tym zakresie?

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Bardzo proszę.

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar:

Dziękuję bardzo.

Nie przypominam sobie skarg ze strony kościołów oraz związków wyznaniowych, jeżeli chodzi o możliwość organizowania pokojowych zgromadzeń czy jakichkolwiek innych spotkań o charakterze religijnym.

Korzystając z okazji, z tego, że padło takie pytanie, chciałbym coś dopowiedzieć.

Chciałbym odpowiedzieć na pytanie, które pojawiało się w czasie porannej debaty.

Padło tam pytanie o tzw. człowieka motyla, czyli osobę, która zakłócała procesję Bożego Ciała. Musimy pamiętać, żeby przeciwdziałać tego typu sytuacjom. Jeżeli pewne rzeczy nam się nie podobają albo uważamy, że być może przekraczają ramy protestu, to – nie wchodzę w analizę tego przypadku – korzystajmy z normy prawa karnego dotyczącej obrazy uczuć religijnych. Chodzi o art. 196 kodeksu karnego. Wydaje mi się, że warto o tym pamiętać. Jest to przepis, który może być wykorzystany w takich sytuacjach. Nie twierdzę, że akurat w tej sytuacji, bo nie chciałbym tutaj oceniać stanu faktycznego. Jeżeli jednak ktoś by blokował jakąś uroczystość religijną, to można by to w taki sposób analizować i oceniać jako działania wkraczające w sferę czyichś uczuć religijnych.

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Czerwiński, proszę o pytanie.

Senator Jerzy Czerwiński:

Panie Marszałku, Wysoka Izbo, Panie Rzeczniku, dwa pytania. Z tego, co nam pan tutaj przedstawił, zrozumiałem, że panu najbardziej – w cudzysłowie – przeszkadzają przepisy związane z nową instytucją, a mianowicie ze zgromadzeniem cyklicznym. Tak? Dobrze zrozumiałem?

Pierwszy z pana zarzutów dotyczył tego, że te przepisy w ogóle są, tzn. tego, że jest projektowana nowa instytucja, której kiedyś nie było. Moje pierwsze pytanie jest bardzo proste: czy każdy może zgłosić zgromadzenie cykliczne? W jaki sposób powstanie nowej instytucji pomniejsza prawa obywateli? Czy każdy obywatel, czy każda inna instytucja i stowarzyszenie mogą starać się o to, żeby swoje zainteresowanie w pewnej sferze, demonstrowane w ramach zgromadzeń… Czy mogą zarejestrować zgromadzenie cykliczne? Jeśli są tu jakieś ograniczenia, to proszę je wyłuskać.

I drugie pytanie. Pan dosyć łagodnie przeszedł od zgromadzeń cyklicznych do ograniczenia na poziomie 100 m odległości pomiędzy przeciwstawnymi stronami, czyli tak naprawdę do tego, co jest już w ustawie, a mianowicie do zgromadzeń spontanicznych. Bo ja rozumiem, że większość tych kontrmanifestacji, które mają demonstrować niezadowolenie z powodu manifestacji, która ma być zorganizowana, to będą zgromadzenia spontaniczne. Pytanie jest takie: czy zna pan treść art. 57 konstytucji? Ja przytoczę panu ten artykuł i prosiłbym o odniesienie się do niego: „Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa”. Czyli po pierwsze, możliwe jest ograniczenie wolności, ale po drugie, jest ustawa. A pan sugerował tutaj, że wolałby pan, żeby te 100 m było określone nie w ustawie, tylko żeby to ad hoc policja określała. Wolałbym nie dożyć takiej sytuacji, żeby moje prawa, także być może kiedyś jako kontrmanifestanta czy też manifestanta, ograniczała policja tak, jak jej się będzie podobało. Wolałbym, żeby jednak ustawa to określała, żeby policja też była w pewnych granicach i ryzach.

(Senator Bogdan Borusewicz: A pytanie?)

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Dziękuję bardzo.

Proszę o odpowiedź.

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar:

Dziękuję bardzo.

Szanowny Panie Senatorze, trudno mi teraz określić, kto będzie dokonywał zgłoszeń zgromadzeń cyklicznych, ponieważ przyjęte kryteria są dość sztywne, bo trzeba niejako wykazać, że takie zgromadzenia wcześniej się odbywały.

To po pierwsze.

Po drugie, konieczne jest wykazanie, że jest to zgromadzenie, które dotyczy kwestii istotnych i doniosłych dla historii Rzeczypospolitej, istotnych wydarzeń, czyli że chodzi o pewne upamiętnienie tego, co się wydarzyło w przeszłości.

Ale proszę zauważyć, że tutaj ta chęć upamiętnienia już w pewnym sensie reglamentuje, ogranicza nam przestrzeń. Dla mnie problemem jest kwestia dotycząca nie tyle zgłoszeń, ile tego, że jeżeli już to miejsce i czas zostanie zarezerwowane na 3 lata naprzód czy do 3 lat naprzód, to już to będzie zarezerwowane… czy już to będzie blokowało możliwość organizowania innych zgromadzeń w tym samym miejscu i w tym samym czasie.

(Senator Jerzy Czerwiński: 100 m dalej można.)

Można, ale ktoś mógłby powiedzieć, dlaczego w tym miejscu, gdzie ktoś sobie zarezerwował zgromadzenie cykliczne, bo tak została zinterpretowana jego przeszłość, jeżeli chodzi o zgromadzenia, inna osoba czy inna organizacja nie może też zorganizować demonstracji. W tym absolutnie upatruję problem. To jest nie tylko kwestia prawa do manifestacji i kontrmanifestacji, ale także kwestia swoistego stworzenia instytucji zarezerwowania miejsca i czasu.

Jeżeli chodzi o relacje między art. 57 konstytucji a ustawą i rolą ustawodawcy, to moim zdaniem, aby zapewnić wymóg proporcjonalności normy, wystarczy zostawić, powiedziałbym, klauzule generalne. Nie ma konieczności ich doprecyzowania na poziomie 100 m, gdyż paradoksalnie, moim zdaniem, to będzie przeciwskuteczne. Mamy tyle różnych sytuacji faktycznych i tyle różnych, można powiedzieć, problemów związanych z architekturą miejską, że takie ograniczenie czy wymóg co do 100 m będzie powodował, moim zdaniem, nadmierne ograniczenie wolności zgromadzeń. Dlatego uważam, że zasada prawna – zresztą powołałem się tutaj na kwestie OBWE i standardów OBWE – powinna polegać na tym, że to policja każdorazowo dokonuje oceny tak, aby zapewnić bezpieczeństwo demonstrantów i kontrdemonstrantów.

Wicemarszałek Grzegorz Czelej:

Dziękuję bardzo.

Pan senator Czarnobaj. Proszę o pytanie.

Senator Leszek Czarnobaj:

Panie Marszałku, Panie Rzeczniku, jeszcze co do kwestii odległości bezpieczeństwa… Autorzy tej ustawy cały czas podnoszą, że głównym elementem jakby zalety tej ustawy jest kwestia bezpieczeństwa. Czyli z tego wynika, że jak poodsuwamy na jakąś odległość demonstrację od kontrdemonstracji, to będzie bezpiecznie. Ja chciałbym usłyszeć od pana rzecznika, czy w pana ocenie odsunięcie demonstracji od kontrdemonstracji jest wystarczające dla zwiększenia bezpieczeństwa. Czy to według pana rzecznika w ogóle jakoś wpłynie na poprawę bezpieczeństwa?

Drugie pytanie. Pan marszałek pytał, czy kraje w Europie mają tego rodzaju rozwiązania i standardy. Czy pan rzecznik może wie, czy na Białorusi jest coś podobnego, czy nie? Czy standardy białoruskie są podobne do tych, jakie są w krajach Unii Europejskiej?

Mówił pan w swojej wypowiedzi, że w czasie uchwalania – to jest trzecie pytanie – ustawy autorstwa pana prezydenta Komorowskiego spotykał się pan z wieloma ludźmi, w tym z panem przewodniczącym Piotrem Dudą. Czy przy okazji konstruowania tej ustawy i procedowania nad nią miał pan rzecznik możliwość spotykania się z jej autorami i prezentowania swoich poglądów?

I ostatnie pytanie. Gdyby pan rzecznik mógł jeszcze raz nam jasno wyłożyć, a jeśli nie wyłożyć, to chociaż krótko powtórzyć, czy w pana ocenie procedowana ustawa jest zgodna z europejską kartą praw człowieka i orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka…

(Przewodnictwo obrad obejmuje wicemarszałek Maria Koc)

Wicemarszałek Maria Koc:

Bardzo dziękuję.

Czy są jeszcze pytania do pana ministra? Na razie nie.

Bardzo proszę.

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar:

Szanowna Pani Marszałek, Szanowny Panie Senatorze, argument dotyczący bezpieczeństwa to jest argument bardzo wygodny, który za każdym razem jest przedstawiany jako… Można powiedzieć, że to jest słowo wytrych. Będzie lepiej i będzie bezpieczniej, jeżeli ustawę uchwalimy. Prawda?

Ale musimy pamiętać, że z punktu widzenia standardów praw człowieka i stanowienia prawa tzw. test proporcjonalności, czyli test wynikający z art. 31 ust. 3, wymaga przeprowadzenia badania, czy środki, które są użyte do realizowanego celu, są adekwatne i odpowiednie. Moim zdaniem środek w postaci tych właśnie 100 m oraz środek w postaci zagwarantowania, można powiedzieć, swoistej nieskazitelności i pełni bezpieczeństwa zgromadzeń cyklicznych na trasie, na której są one zaplanowane przez okres 3 lat, to nie są środki adekwatne do zapewnienia realizacji tego celu publicznego, jakim jest osiągnięcie bezpieczeństwa. Ten cel może być po prostu uzyskany poprzez każdorazowe wysłanie odpowiedniej liczby policjantów, sił prewencji, które będą takie demonstracje i kontrdemonstracje zabezpieczały, i jednocześnie to nie doprowadzi, powiedziałbym, do wylania dziecka z kąpielą. Tak jak powiedziałem, ze sprawy Öllinger przeciwko Austrii wynika, że to jest istota sporu, że ten spór się nie toczy tylko i wyłącznie na poziomie debaty, że ta debata też się toczy na poziomie ulicy, że społeczeństwo ma prawo widzieć ten spór, a demonstranci muszą pamiętać, że ktoś może ich, że tak powiem, słownie niepokoić poprzez uczestnictwo w kontrmanifestacji, a nie poprzez oddzielenie ich o 100 m…

Jeżeli chodzi o standardy białoruskie, to nie jestem ekspertem od prawa na Białorusi i nie chciałbym się na temat wypowiadać. Standardy OBWE odnosiły się przede wszystkim do… Główne standardy wynikały z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Komitetu Praw Człowieka ONZ.

Jeżeli chodzi o kwestie spotkań dotyczących tej ustawy, to powiem tak. Jak przeczytałem projekt ustawy, to moja pierwsza myśl była taka, że chciałem zorganizować spotkanie konsultacyjne u mnie w biurze na temat tej właśnie ustawy. Pamiętam, że miałem rozmowę u mnie w biurze i zdecydowaliśmy, że 15 grudnia zrobimy takie spotkanie, po czym nagle zostaliśmy zaskoczeni bardzo szybkim trybem prac nad ustawą. Niestety… Wiem, że organizacje pozarządowe upominały się na forum Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu, aby zorganizować wysłuchanie publiczne w przedmiocie tej ustawy. To się nie stało. I tak naprawdę pierwszy moment, w którym organizacje pozarządowe, biuro rzecznika czy inne instytucje, w tym przedstawiciele OBWE, zostały wysłuchane, to było to wczorajsze posiedzenie połączonych komisji. Wiem dobrze, że jest bardzo duże napięcie w środowisku organizacji pozarządowych niepokojących się tym, że ta ustawa może być w tym kształcie przyjęta.

(Senator Leszek Czarnobaj: A jak europejska karta praw…)

Tak, jeszcze to pytanie. Tak, uważam, że ustawa w tym kształcie jest sprzeczna z gwarancjami wynikającymi z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W szczególności mam na myśli serię orzeczeń w sprawach Öllinger przeciwko Austrii, Platforma „Lekarze dla Życia” przeciwko Austrii oraz sprawa Stankov przeciwko Bułgarii – to są trzy wiodące orzeczenia dotyczące kwestii manifestacji oraz kontrmanifestacji.

Co do tzw. zgromadzeń cyklicznych, to nieznane mi są przykłady państw, gdzie one by w takim kształcie występowały. Dziękuję.

(Senator Leszek Czarnobaj: Dziękuję bardzo.)

Wicemarszałek Maria Koc:

Bardzo dziękuję, Panie Ministrze.

Więcej pytań…

Pan marszałek? Bardzo proszę.

Senator Bogdan Borusewicz:

Ja mam do pana, Panie Rzeczniku, pytanie. Było już pytanie o zgodność z międzynarodowymi dokumentami, które Polska podpisała, a ja mam do pana takie pytanie: czy pan uważa, że to jest ustawa zgodna z polską konstytucją?

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar:

Oczywiście organem, który jest władny orzekać o zgodności ustawy z konstytucją, jest Trybunał Konstytucyjny, niemniej jednak rzecznik praw obywatelskich, podejmując działania zmierzające do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, też musi dokonać swojej własnej oceny zgodności z konstytucją. Ja przyjąłem też taką zasadę, że w przypadku ustaw, które są szczególnie istotne z punktu widzenia praw człowieka, rzecznik nie powinien czekać na uchwalenie ustawy, tylko powinien zabrać głos w toku procesu ustawodawczego. Analiza zgodności z konstytucją jest prowadzona przede wszystkim pod kątem art. 57, art. 31 ust. 3 oraz art. 2, niemniej w tej analizie należy brać pod uwagę nie tylko to, co wynika z art. 57 i z licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego… Chociażby to ostatnie orzeczenie, K 44/12, dostarcza, można powiedzieć, pewnego podsumowania tych standardów, ale były też wcześniejsze orzeczenia, które odnosiły się do zgromadzeń, także do zgromadzeń spontanicznych. I to tworzy pewien standard interpretacji art. 57, niemniej ten standard jest wzmacniany poprzez analizę norm prawa międzynarodowego i umów międzynarodowych dotyczących praw człowieka, w szczególności art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Normy art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka są interpretowane przez pryzmat orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a zatem jeżeli chcemy rekonstruować tzw. standard konstytucyjny… No, tak naprawdę nie da rady zrekonstruować standardu art. 57 bez sięgnięcia po orzecznictwo strasburskie i po art. 11 konwencji. I biorąc to wszystko pod uwagę, uważam, że ustawa jest sprzeczna z art. 57, tak jak już to przedstawiłem.

Wicemarszałek Maria Koc:

Bardzo dziękuję.

Pan senator Jan Rulewski:

Senator Jan Rulewski:

Przepraszam, nie zamierzałem zabierać głosu, ale po tej ostatniej wypowiedzi pana rzecznika pojawiła się wątpliwość dotycząca ewentualnego złożenia przez pana skargi konstytucyjnej po przyjęciu ustawy bez poprawek. Rozumiem, że w sposób naturalny jak gdyby zostało to już zapowiedziane, ale jest jeszcze pytanie o skuteczność tej skargi. Jaka będzie skuteczność pańskiej skargi konstytucyjnej, nawet w przypadku uznania jej przez Trybunał Konstytucyjny za zasadną, skoro zostaną już przyjęte przez wojewodów zawiadomienia o zgromadzeniach cyklicznych, które mogą być zgłaszane z wyprzedzeniem na 3 lata? Czy to oznacza pana zdaniem, że te decyzje będą skuteczne jeszcze przez 3 lata?

Wicemarszałek Maria Koc:

Proszę.

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar:

Szanowna Pani Marszałek, Szanowny Panie Senatorze, proszę mi wybaczyć, ale nie zastanawiałem się jeszcze nad prawnymi możliwościami dalszych działań, jeżeli chodzi o tę ustawę.

Możliwości, jakie się tak wstępnie rysują, dotyczą przede wszystkim wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, ale tutaj trzeba pamiętać o tym, że skierowanie wniosku do Trybunału i jego rozpoznanie jest, można powiedzieć, rozciągnięte w czasie. Oczywiście, są możliwości kwestionowania rozstrzygnięć organu administracji. Tylko w takich sytuacjach powstaje pytanie, na ile rzecznik, odnosząc się do ogólnych kryteriów konstytucyjnych, może działać niejako wbrew woli wnioskodawców. Wydaje mi się, że to jest bardzo skomplikowane zagadnienie i nie miejsce chyba jeszcze ani czas na dokonywanie takich rozważań. (Oklaski)

Wicemarszałek Maria Koc:

Dziękuję, Panie Ministrze. Dziękuję panu bardzo serdecznie.