Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Możliwość obrad rad gmin czy miast w trybie zdalnym może wyłączać z nich obywateli
• Naruszałoby to prawo ich dostępu do informacji publicznej  oraz zasadę jawności działania organów samorządu terytorialnego
• Od wejścia w życie przepisów ustawy "kowidowej" o organizacji i prowadzenia obrad w trybie zdalnym RPO dostaje wiele skarg obywateli

Obrady z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość odbywają się niekiedy w sposób wyłączający możliwość udziału w nich obywateli, ograniczający prawo do informacji publicznej oraz realizację ustawowego obowiązku transmisji obrad - wynika z ustaleń Rzecznika Praw Obywatelskich.

RPO występuje w tej sprawie do wszystkich wojewodów. Istnieje bowiem ryzyko, że wskutek wprowadzania zmian w statutach jednostek samorządu terytorialnego, przewidujących możliwość prowadzenia obrad w trybie zdalnym - w sposób wykraczający poza upoważnienie z ustawy „kowidowej” -  naruszana będzie nie tylko zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji), ale i zasada jawności działania organów samorządu terytorialnego.

Zastępczyni RPO Hanna Machińska uczula zatem wojewodów na ten problem podczas sprawowania przez nich nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. A na wagę sprawy wskazuje duża liczba skarg obywateli do RPO od wejścia w życie przepisów ustawy o  przeciwdziałaniu COVID-19 dotyczących sposobu organizacji i prowadzenia obrad w trybie zdalnym.

Jak przeciwdziałać niemożności udziału obywateli w obradach

Zgodnie z  art. 15zzx, wprowadzonego ustawą „kowidową” z 31 marca 2020 r.,  „w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania)”.

Prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej wynika z art. 61 Konstytucji. Obywatel ma zatem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.  A prawo to  obejmuje wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Oznacza to zasadę jawności działań organów jednostek samorządu terytorialnego. Ich organy nie są upoważnione ani do wprowadzania na mocy przepisów prawa miejscowego rozwiązań ograniczających jawność obrad, ani do ograniczania możliwości udziału w nich.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie jawności działania organów samorządu terytorialnego „może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa”. A w przepisie tym nie ujęta została przesłanka ochrony zdrowia publicznego, która stanowi osobną kategorię uzasadniającą ograniczenie wolności i praw obywatelskich (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

RPO rozumie potrzebę wprowadzania pewnych ograniczeń związanych z koniecznością skutecznego przeciwdziałania epidemii COVID-19, Niemniej jednak wyraźne pominięcie przesłanki ochrony zdrowia publicznego w art. 61 Konstytucji nakazuje uznać, że ich odbywanie w trybie zdalnym w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli stanowi istotne naruszenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Wskazaną wykładnię przepisów potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z  nim nie jest możliwe przyjmowanie przepisów prawa miejscowego ograniczających realizację zasady jawności bez odpowiedniej podstawy ustawowej.

W związku z tym, że art. 15zzx ustawy „kowidowej” nie ogranicza wprost stosowania przepisów gwarantujących jawność w sytuacji sesji w trybie zdalnym, należy uznać, że zapewnienie obywatelom dostępu do obrad odbywanych w tej formie jest obowiązkiem organów samorządu. Z uwagi na możliwości techniczne dostęp ten może być w pewnym wymiarze ograniczony w stosunku do sytuacji zwyczajowego obradowania, jednakże obywatele nie mogą zostać tego dostępu całkowicie pozbawieni. Stanowiłoby to naruszenie istoty prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji, co jest zakazane na gruncie jej art. 31 ust. 3.

Jak przeciwdziałać rozszerzaniu przepisów o trybie zdalnym

RPO jest ponadto zaniepokojony wprowadzaniem art. 15zzx ustawy „kowidowej” do statutów jednostek samorządu terytorialnego. Następuje to z przekroczeniem upoważnienia ustawowego - poprzez rozszerzenie możliwości organizacji sesji zdalnej na wypadek wystąpienia w przyszłości innych stanów epidemii lub zagrożenia życia lub zdrowia radnych.

Tymczasem przepis ten uprawnia organy kolegialne samorządu terytorialnego do odbywania obrad i sesji w trybie zdalnym jedynie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii związanych z przeciwdziałaniem chorobie COVID-19 wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Stanowi w tym względzie samodzielną podstawę prawną.

W tym zakresie istnieje jednak już dobra praktyka nadzoru wojewodów. Zdaniem RPO należy ją rekomendować jako istotne narzędzie kontroli zasady jawności.

VII.6060.21.2020