Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wolność zgromadzeń jest źrenicą wolności; tymczasem jest ona dziś w Polsce  naruszana  przez obecną ustawę o zgromadzeniach oraz wskutek działań władz
• To główny wniosek raportu Rzecznika Praw Obywatelskich o stanie przestrzegania wolności zgromadzeń publicznych
• Obszerny dokument zawiera liczne rekomendacje, m.in. likwidacji tzw. zgromadzeń cyklicznych i umożliwienia odbywania kontrmanifestacji
• Zdaniem RPO rekomendacje te przywrócą porządek prawny zgodny z Konstytucją RP  i wiążącymi Polskę standardami międzynarodowymi

216-stronicowy raport pt. „Wolność zgromadzeń w Polsce w latach 2016-2018” zawiera  opisy najważniejszych manifestacji z tego czasu, wystąpienia RPO  w tych sprawach, stan prawny, orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz rekomendacje rzecznika.

RPO: wolność zgromadzeń jest źrenicą wolności

Przepisy Prawa o  zgromadzeniach znacznie ograniczają wolność zgromadzeń publicznych - pisze we wstępie Adam Bodnar. Przypomina, że art. 57 Konstytucji RP gwarantuje każdemu wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Gwarancje te wynikają także z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i Karty Praw Podstawowych.

Prawo do demonstracji i zgromadzeń publicznych, wolność słowa i wyrażania poglądów należy do fundamentów demokracji.  Tymczasem nowelizacja ustawy z 2016 r., która wprowadziła tzw. zgromadzenia cykliczne,  uniemożliwia korzystanie z tej wolności  i budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia standardów wypracowanych przez TK i ETPCz.

W opisywanym czasie podczas manifestacji w całej Polsce dochodziło  do licznych naruszeń wolności zgromadzeń przez organy władzy publicznej.  - Istotą moich działań było przypominanie, że korzystanie z wolności zgromadzeń nie może być reglamentowane przez państwo. Rolą państwa ma być zapewnienie warunków do realizacji wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć zawsze charakter wyjątkowy - wskazuje Adam Bodnar.

Stanowiska RPO w tych sprawach nie były jednak najczęściej brane pod uwagę. Raport jest  zatem formą zwrócenia uwagi opinii publicznej - a także polskich władz - na naruszenia prawa i zastrzeżenia w tym zakresie.

Rzecznik zwraca uwagę,  że mimo wielu niekorzystnych działań władz  (m.in. policji, straży leśnej, wojewody) i stosowania wobec demonstrantów mandatów  i wniosków o ukaranie, często byli oni uniewinniani. Stosując bezpośrednio Konstytucję RP, sądy uznawały, że działania manifestantów stanowiły realizację wolności zgromadzeń i wolności słowa.

Adam Bodnar przypomina,  że wolność zgromadzeń była jedną z najważniejszych wolności, o którą w czasach komunistycznej opresji totalitarnej walczyła demokratyczna opozycja i „Solidarność”. Manifestacje  były wtedy rozbijane przez uzbrojone po zęby oddziały MO i ZOMO. Dzisiaj nikt nie może twierdzić, że państwo polskie równie opresyjnie traktuje swoich obywateli. - Podkreślić jednak należy z całą mocą, że wolność zgromadzeń publicznych jest źrenicą wolności w demokratycznym państwie prawa i wszelkie próby jej ograniczenia, tłumienia aktywności obywateli, zniechęcania ich do udziału na skutek represji wykroczeniowej czy działań administracji państwowej, muszą spotkać się ze stanowczym sprzeciwem organu stojącego na straży konstytucyjnych praw i wolności - pisze rzecznik.

Dlatego raport przedstawia rekomendacje działań, które doprowadzą do przywrócenia porządku prawnego zgodnego z Konstytucją RP, Konwencją o ochronie praw człowieka oraz Kartą Praw Podstawowych UE. Za kluczowe rzecznik uznaje zmiany w Prawie o zgromadzeniach, które uchylą przepisy o zgromadzeniach cyklicznych.

Wybrane działania RPO w związku ze zgromadzeniami

Pierwszeństwo zgromadzeń cyklicznych

Już podczas prac parlamentarnych nad nowelizacją Prawa o zgromadzeniach rzecznik przedstawił krytyczną opinię wobec zgromadzeń cyklicznych. Podkreślał, że zasada ich pierwszeństwa ogranicza prawa do pokojowej kontrmanifestacji. Mimo negatywnych opinii RPO, Sądu Najwyższego, przedstawicieli OBWE i licznych organizacji pozarządowych, projekt został uchwalony 13 grudnia 2016 r.

Zgromadzenia cykliczne mają zatem pierwszeństwo wobec innych zgłoszonych zgromadzeń. Wiąże się to z wydawaniem zakazu kontrmanifestacji w miejscu i czasie, w którym takie zgromadzenia się odbywają. Nawet jeśli w chwili zgody wojewody na organizację zgromadzeń cyklicznych, zgłoszone były już wcześniej inne zgromadzenia, organ gminy jest zobowiązany ich zakazać. W braku takiej decyzji wojewoda ma wydać zarządzenie zastępcze. Decyzje te podlegają zaskarżeniu do sądu.

RPO podkreślał, że decyzja o zakazie zgromadzenia w przypadku kolizji ze zgromadzeniami cyklicznymi nie dotyczy zgromadzeń zgłoszonych w trybie uproszczonym. Potwierdził to Sąd Apelacyjny w Warszawie. Z taką interpretacją nie zgodził się Wojewoda Mazowiecki. Wydaje on zarządzenia zastępcze, jeśli gmina nie zakaże zgromadzenia uproszczonego. Według RPO zarządzenia te nie mają podstawy prawnej. Rzecznik zwracał też uwagę na zbyt późne wydawanie tych zarządzeń wojewody, co uniemożliwiało organizatorom skuteczne odwołanie się do sądu.  28 marca 2018 r. Sąd Najwyższy uznał, że gmina ma prawo odwołać się od zarządzenia zastępczego wojewody, a sąd może rozstrzygać odwołanie także już po odbyciu zgromadzenia.

Rozstrzygając sprawy dotyczące m.in. zarzutu zakłócania zgromadzenia cyklicznego, stołeczny sąd wskazał, że obwinieni - korzystając z konstytucyjnie gwarantowanych praw poprzez wznoszone okrzyki - wyrażali swoje poglądy i nie zakłócili porządku publicznego. Sąd podważył także uznanie zgromadzeń cyklicznych - „miesięcznic smoleńskich”  za zgromadzenia publiczne w myśl Prawa o zgromadzeniach. Teren zgromadzenia był bowiem w całości odgrodzony metalowymi barierkami, a uczestnictwo w nim było limitowane. 

Zgromadzenia spontaniczne

Rzecznik wskazywał, że gwarancje wolności zgromadzeń  wynikające z art. 57 Konstytucji RP dotyczą wszelkich form pokojowych zgromadzeń  - zarówno zgłoszonych, jak i spontanicznych (będących odpowiedzią na bieżące wydarzenia). Jeżeli zgromadzenie ma charakter pokojowy, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ani porządku publicznego,  lub nie narusza przepisów i nie zostało rozwiązane, to podlega ochronie prawa.

W tym kontekście RPO zwracał uwagę na zgromadzenia spontaniczne w Puszczy Białowieskiej - które nie były za takie uznawane przez policję. W ocenie rzecznika czynności policji wobec pokojowo manifestujących, w konsekwencji których uczestnikom zarzucano naruszenie m.in. art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, nie uwzględniały istoty wolności zgromadzeń.  RPO zwracał uwagę dyrektorowi RDLP na nieproporcjonalne używanie środków przymusu bezpośredniego przez strażników leśnych wobec pokojowo manifestujących. W odpowiedzi dyrektor RDLP wskazał na konieczność działań z uwagi na naruszenie zakazu wstępu do lasu - do sądu kierowano wnioski o ukaranie.

Najistotniejszy był wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej  w Luksemburgu z 17 kwietnia 2018 r., stwierdzający naruszenie przez Polskę prawa UE. Potwierdził, że manifestacje były uzasadnione: miały na celu powstrzymanie wycinki.  RPO wniósł do policji i dyrektora RDLP o wycofanie wniosków o ukaranie, aktów oskarżenia, czy pozwów przeciw protestującym. Stanowisko to nie zostało wzięte pod uwagę.

Dopuszczalność wydania decyzji o zakazie zgromadzenia

RPO podkreślał, że podstawowymi obowiązkami władzy publicznej związanymi z wolnością zgromadzeń publicznych jest umożliwienie zgromadzenia i zabezpieczenie jego pokojowego przebiegu. Kierował uwagi wobec Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy  (która wydała decyzję o zakazie  zgromadzenia przed Teatrem Powszechnym) oraz Wojewody Mazowieckiego (który wskutek rozporządzenia porządkowego, zakazującego ruchu przed Ambasadą Izraela, uniemożliwił przeprowadzenia zgłoszonego zgromadzenia).

Decyzja prezydent miasta została uchylona przez sąd i zgromadzenie odbyło się. Natomiast z powodu  zarządzenia wojewody  manifestacja  nie odbyła się. Była ona zgłoszona w trybie uproszczonym, a wobec niej prawo nie przewiduje możliwości zakazania, a jedynie możliwość jej rozwiązania. Decyzja wojewody została wydana bez podstawy prawnej - uznał RPO.

Obowiązek zabezpieczenia zgromadzenia przez policję

Wolność zgromadzeń chroni demonstrację, która może drażnić lub obrażać osoby przeciw którym  jest skierowana. Uczestnicy muszą mieć możliwość udziału bez obaw, że zostaną poddani fizycznej przemocy przez przeciwników. Obowiązkiem władz  jest podejmowanie rozsądnych i właściwych środków, aby umożliwić zgodny  z prawem, pokojowy przebieg demonstracji. Ochronie podlegają jedynie pokojowe manifestacje. Jak wskazywał RPO, każdy akt przemocy - zarówno werbalnej, jak i fizycznej - powinien spotkać się z powszechną krytyką, niezależnie kto jest sprawcą, a kto adresatem.

RPO uznał, że podczas Marszu Niepodległości 11 listopada 2017 r. w Warszawie policjanci  naruszyli prawa i wolności obywatelskie. Nie podjęli bowiem działań wobec powszechnego używania materiałów pirotechnicznych podczas marszu. Jako  sprzeczne z prawem ocenił zaś działania policji wobec osób pragnących zamanifestować poglądy inne niż uczestników marszu. Policja nie znalazła jednak podstaw do kwestionowania prawidłowości postępowania, powołując się na „przyjętą taktykę działań”.

Ponadto Rzecznik krytycznie ocenił ingerencję w wolność zgromadzeń uczestników pokojowej manifestacji przeciw wizycie w Polsce prezydenta Turcji. Zastrzeżenia RPO budzi bierna postawa policji podczas interwencji  tureckich funkcjonariuszy,  którzy odebrali manifestującym transparent.

Działania uniemożliwiające zgromadzenia  - usuwanie, stosowanie środków przymusu

Rzecznik z niepokojem przyjmował informacje, że policja czy też Straż Leśna, SOP (BOR) podejmowały czynności wobec pokojowo manifestujących,  które uniemożliwiały im korzystanie z wolności i praw oraz stosowały sankcje i środki przymusu bezpośredniego.  Podkreślał, że  wolność zgromadzeń oznacza swobodę wyboru czasu i miejsca zgromadzenia, formy wyrażania poglądów i ustalenia jego przebiegu. Obowiązkiem władz jest nie tylko usunięcie przeszkód i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji, ale również podjęcie kroków pozytywnych w celu urzeczywistnienie tego prawa.

RPO zwracał uwagę na działania policji wobec pokojowo manifestujących na Krakowskim Przedmieściu, którzy zostali usunięci w wyniku decyzji funkcjonariuszy BOR. Wątpliwości budziło, czy takie rozproszenie pokojowego zgromadzenia można uznać za konieczne, skoro działania  policji i BOR związane były z przygotowaniami do zgromadzenia cyklicznego, które miało odbyć się w tym miejscu, ale później.

Rzecznik badał tez interwencję policji podczas manifestacji 7 grudnia 2017 r. w związku z procedowaną w Sejmie nowelizacją Kodeksu wyborczego. Doszło wtedy do zablokowania pokojowej manifestacji przez policję, wobec czego RPO miał poważne wątpliwości.

Zastrzeżenia RPO budziła też adekwatność zastosowanych przez policję środków przymusu bezpośredniego wobec manifestujących  8 grudnia 2017 r. w związku z pracami nad nowelizacją ustawy o SN i KRS. Komendant stołeczny policji wskazał, że  czynności podjęto wobec osób rzucających  jajkami w przejeżdżające pojazdy (art. 73 Kw). Z uwagi na niepodporządkowanie się przez te osoby poleceniom, stawianie biernego i czynnego oporu oraz usiłowanie oddalenia się  policjanci użyli siły fizycznej i kajdanek.

Stosowanie sankcji wobec pokojowo manifestujących

Rzecznik wskazywał, że w świetle art. 57 Konstytucji i art. 11 EKPC nie ma podstaw do  karania protestujących, którzy nie naruszają prawa. Policja zarzucała zaś protestującym m.in. zakłócanie spokoju i porządku publicznego (art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń), zakłócenie przebiegu niezakazanego zgromadzenia (art. 52 § 2 pkt 1 kw),  utrudnianie ruchu drogowego (art. 90 kw), przechodzenie przez grunt leśny, na którym obowiązuje zakaz i nieopuszczanie na żądanie (art. 151 §1  i  157 § 1 kw).

W wystąpieniu z 9 listopada 2017 r. do KGP rzecznik pisał, że  sankcje mogą tworzyć „efekt mrożący” i powstrzymywać obywateli od udziału w manifestacjach, stanowiących realizację konstytucyjnych praw i wolności. RPO przypominał orzecznictwo ETPCz, że swoboda udziału w pokojowym zgromadzeniu jest tak ważna, iż nikogo nie należy karać, nawet najłagodniej, za udział w demonstracji, której nie zakazano - o ile uczestnik sam nie popełnił czynu nagannego.

Z kolei w wystąpieniu z 19 marca 2018 r. do KGP rzecznik podkreślał, że wykrzykiwanie haseł, które nie godzą w porządek prawny (np. „Lech Wałęsa”), nie może być podstawą karania kontrmanifestantów za zakłócanie innego zgromadzenia.

Badając sprawy, w których uczestnikom pokojowych manifestacji zarzucono naruszenie art. 51 § 1 kw, art. 52 § 2 pkt 1 kw, art. 52 § 2 pkt 2 kw, czy art. 90 kw, sądy  uniewinniały uczestników, umarzały postępowanie,  ale także wydawały wyroki skazujące, odstępując, jak np. w przypadku sądu w Hajnówce, od  wymierzenia kary.

Warszawskie sądy - rozpatrując odwołania uczestników pokojowych kontrmanifestacji na Krakowskim Przedmieściu w sprawach zakłóceń zgromadzenia - dotychczas uniewinniały obwinionych. W jednym z uzasadnień sąd podkreślił, że zachowanie polegające na używaniu megafonu nie było zakłóceniem „miesięcznicy”, gdyż  było to realizacją prawa do wyrażania opinii i krytycznej polemiki wobec sąsiedniego zgromadzenia. Ponadto sąd uznał też, że siadanie na bruku przed pochodem „miesięcznicy„  nie jest wykroczeniem, tylko realizacją konstytucyjnego prawa do wyrażania poglądów.

Uniewinnieni zostali też protestujący Obywatele RP, oskarżeni o naruszenie miru domowego Sejmu.

Jak zmienić ustawę o zgromadzeniach i stosowanie przepisów tak, by było to zgodne z Konstytucją i innymi obowiązującymi standardami. Rekomendacje RPO

Ważne dla obywateli

• Prawo od ochrony przysługuje jedynie pokojowym manifestacjom; których uczestnicy szanują prawa i wolności innych, porządek publiczny, unikają mowy nienawiści oraz ograniczają zachowania i gesty, które mogą prowokować przemoc

Ważne dla prawodawców

• Trzeba zmienić Prawo o zgromadzeniach i przywrócić stan sprzed nowelizacji w 2016 r.
• Zgromadzenia cykliczne powinny być usunięte z prawa, bo nieuzasadnione jest ich pierwszeństwo wobec innych manifestacji
• Powinien też zniknąć przepis, że kontrmanifestacja może się odbywać nie bliżej niż 100 m od manifestacji

Ważne dla policji i urzędników odpowiedzialnych za zgromadzenia

A. ORGANIZACJA

• Zadaniem policji i urzędników (państwowych i samorządowych) jest zapewnienie warunków do realizacji wolności zgromadzeń. Ewentualna interwencja władzy powinna mieć zawsze charakter wyjątkowy
• Szukanie w prawie sposobów na ograniczanie ludziom wolności zgromadzeń to łamanie przyjętych przez Polskę standardów (ratyfikowanych na podstawie ustaw Sejmu umów międzynarodowych i Konstytucji). Takie działanie naraża też Polskę na przegrane sprawy przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka
• Niedopuszczalne jest zakazywanie zgromadzenia na innej podstawie niż Prawo o zgromadzeniach, np. poprzez decyzję o zakazie ruchu w danym miejscu
• Gmina nie może zakazać zgromadzenia jedynie na podstawie przypuszczeń o niepokojowych zamiarach uczestników. Generalnie zakaz zgromadzenia może nastąpić w wyjątkowych przypadkach i na podstawie realnego zagrożenia, któremu nie da się zapobiec poprzez – wykonywaną przez policję - ochronę integralności cielesnej uczestników, kontrdemonstrantów i osób postronnych.
• Wojewoda nie ma prawa do wydawania „zarządzeń zastępczych”, czyli zakazywania zgromadzenia dlatego, że nie zakazała go gmina, bo zgromadzenie zostało zgłoszone w  trybie uproszczonym w tym samym czasie i miejscu co zgromadzenie cykliczne

B. INTERWENCJA W TRAKCIE

• Policja jest zobowiązana chronić wszystkich uczestników pokojowych manifestacji i  kontrmanifestacji, niezależnie od wyrażanych poglądów. Ma dbać, aby w trakcie demonstracji nie dochodziło do aktów przemocy
• Zaniedbania, w tym bierność policji przy naruszeniach praw uczestników zgromadzeń, rodzą odpowiedzialność karną i dyscyplinarną
• Stosowane przez policję środki przymusu bezpośredniego powinny być proporcjonalne i adekwatne – są na to wytyczne i standardy.
• Nie można karać manifestantów za wyrażanie ich poglądów w formie okrzyków, za pomocą transparentów, megafonów - jeżeli przybierają one postać pokojowego manifestowania
• Policja i inne służby (np. Straż Leśna) nie mogą utrudniać bądź uniemożliwiać uczestnikom pokojowych manifestacji i kontrmanifestacji korzystania z wolności zgromadzeń poprzez legitymowanie, stosowanie sankcji, wszczynanie postępowań.
• Jeśli to robiły w przeszłości, to wnioski o ukaranie i akty oskarżenia powinny zostać wycofane – w ten sposób służby przywrócą stan zgodny z prawem i standardami
• Takie metody zabezpieczenia zgromadzeń, jak np. rozdzielanie ich ogrodzeniami czy przetrzymywanie manifestantów w tzw. kotle, powinny być wyjątkowe, dla odizolowania osób agresywnych lub łamiących prawo; nie mogą ograniczać praw innych osób