Biuletyn Informacji Publicznej RPO

17-18 października 2024 r. w Smolenicach na Słowacji odbyło się doroczne spotkanie Ombudsmanów państw Grupy Wyszehradzkiej. Było to już 20. spotkanie przedstawicieli instytucji ombudsmańskich z Czech, Polski, Słowacji i Węgier w tej formule.

Gospodarzem był ombudsman Słowacji Róbert Dobrovodský, a oprócz RPO Marcina Wiącka w spotkaniu uczestniczyli ombudsmani  Czech - Stanislav Křeček i Węgier - Ákos Kozma.

Stronę polską reprezentowali rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek, dyrektor Zespołu ds. Prezydialnych i Współpracy Międzynarodowej BRPO Maciej Kruk i główny koordynator do spraw współpracy strategicznej Maciej Grześkowiak.

Dzień pierwszy

Prawo do zabezpieczenia społecznego

RPO Marcin Wiącek wskazał, że określone w przepisach mechanizmy, tryby i terminy weryfikacji zarówno kryteriów dochodowych jak i wysokości świadczeń adresowanych do rodzin z dziećmi, osób z niepełnosprawnością oraz osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej wymagają przeglądu i odpowiedniej modyfikacji. Podkreślił w szczególności, że nieuwzględnione pozostają czynniki mające wpływ na kondycję finansową osób i rodzin takich jak np. inflacja czy skokowy wzrost cen energii i ogrzewania. Powoduje to, że duża grupa osób w obliczu kryzysowej sytuacji pozostaje poza wsparciem, a udzielana pomoc finansowa - ze względu na spadek jej wartości - nie tylko nie spełnia swych zadań, ale nie zaspokaja elementarnych potrzeb pozwalających na zabezpieczenie godności człowieka.

Podniósł też problem niewystarczającej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Wskazał w szczególności, że adekwatna waloryzacja stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej.

Rzecznik mówił także o problemie tzw. emerytur czerwcowych związanym z ustalaniem wysokości emerytury na tzw. nowych zasadach. Obowiązujące regulacje przewidywały, że świadczenia osób przechodzących na emeryturę w czerwcu były niższe niż emerytury osób przechodzących na emeryturę nie tylko w pozostałych miesiącach II kwartału tzn. w kwietniu czy maju, lecz również niższe niż emerytury ustalane w pozostałych kwartałach. Problem ten na skutek licznych wystąpień RPO kierowanych do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej uregulowano, lecz nowe regulacje dotyczyły emerytur ustalonych od czerwca 2021 r. i na przyszłość. W ustawie tej nie przewidziano regulacji, które dawałyby możliwość ustalenia na nowo wysokości emerytury, osobom którym już obliczono wysokość emerytury w czerwcu w latach poprzednich (lata 2009-2019). Stan ten został oceniony przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2023 r. (P 7/22).

Przedmiotem wystąpienia RPO była również praktyka posługiwania się przez ustawodawcę konstrukcją wygaszania stosunków pracy z mocy prawa. W ocenie Rzecznika prowadzi to do ograniczenia bezpieczeństwa prawnego, naruszając tym samym wyrażoną w art. 24 Konstytucji RP zasadę ochrony pracy. Podkreślił, że stosunki pracy powinny być rozwiązywane wyłącznie na zasadach przewidzianych w kodeksie pracy.

Prawo do mieszkania

RPO rozpoczął swoją wypowiedź w tej części od zaprezentowania generalnego podejścia polskiego ustawodawcy do spraw z zakresu mieszkalnictwa. W tym zakresie zwrócił uwagę, że to głównie na gminy został nałożony obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ich mieszkańców. Każda z gmin określa samodzielnie w stosownej uchwale (prawie miejscowym), wysokość dochodu uzasadniającego otrzymanie mieszkania gminnego i sytuacje, które uznaje za niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ze względów finansowych kryteria te często są jednak ustalane restrykcyjnie, co powoduje, że krąg osób mogących skorzystać z tego typu mieszkań jest niewielki. Pomimo tworzenia nowych programów i wprowadzanych rozwiązań legislacyjnych, potrzeby mieszkaniowe w Polsce w dalszym ciągu pozostają niezaspokojone. RPO wskazał też w tym kontekście na tzw. pułapką mieszkaniową, w którą wpadają ludzie, którzy zarabiają zbyt wiele, by korzystać z zasobów mieszkalnictwa socjalnego, a zbyt mało, by uzyskać zdolność kredytową na zakup własnego mieszkania.

Marcin Wiącek odniósł się też szeroko do problematyki eksmisji. Podkreślił, że niestety w dalszym ciągu zdarzają się tzw. eksmisje „na bruk”. Mają one miejsce wtedy, kiedy sądy, wydając postanowienia o opróżnieniu lokalu, nie badają, czy osoba eksmitowana ma inne miejsce, do którego może się przenieść. RPO zaprezentował również typ spraw, w których standard ochrony osób eksmitowanych przed bezdomnością, funkcjonujący na gruncie przepisów prawa cywilnego, nie dotyczył przypadków opróżniania lokali wykonywanych w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Prawo do ochrony zdrowia

Na początku swojego wystąpienie w tej części dyskusji Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że państwo ma obowiązek ratowania życia człowieka wszelkimi dostępnymi środkami, zaś kwestię świadczeń finansowanych z budżetu państwa należy rozpatrywać przez pryzmat zasady poszanowania godności człowieka.

Rzecznik wskazał, że regularnie podejmuje interwencje dotyczące braku leków w aptekach. Wyjaśnił, że zaadresowanie tego problemu jest utrudnione z uwagi na różnorodność przyczyn powodujących tego rodzaju niedobory. Rzecznik przedstawił też, w jaki sposób może wspierać osoby, które starają się o indywidualną refundację leków. Ogólnie zauważalnym problemem jest czas trwania procedur zmierzających do wyrażenia zgody na indywidualną refundację (w polskim systemie decyzje takie wydaje Minister Zdrowia). W okresie oczekiwania na wydanie decyzji pacjent jest często pozostawiony bez niezbędnego leku ze względu na koszty przekraczającego jego możliwości finansowane. Dodatkowo, Minister kwestionuje korzystne dla pacjentów orzeczenia uchylające negatywne decyzje refundacyjne, co jeszcze bardziej wydłuża czas oczekiwania na dostęp do leku.

RPO podkreślił również, że niejednokrotnie pojawiają się wątpliwości co do kryteriów przyjmowanych w odniesieniu do refundacji leków, szczególnie tych wykorzystywanych w leczeniu chorób rzadkich. W tym kontekście podał przykład leku Zolgensma dla dzieci zmagających się z chorobą SMA. Pomimo że dzieci powyżej 6. miesięcy mogą znajdować się w analogicznej sytuacji zdrowotnej do dzieci spełniających kryterium wieku przyjęte przez Ministerstwo Zdrowia, nie otrzymają szansy na terapię tym lekiem.

Problem hałasu

W odniesieniu do problemów nadmiernego hałasu, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na różnorodne źródła jego powstawania. Problemy z nim związane różnią się w zależności od tego, czy mamy do czynienia z hałasem przemysłowym, związanym z działalnością gospodarczą, tzw. rozrywkowym, czy też transportowym. W zakresie tego ostatniego, RPO omówił skargi wpływające od mieszkańców okolic lotnisk, jak również narzędzia prawne mające na celu ograniczanie hałasu samochodowego.

Marcin Wiącek wskazał, że określone w prawie (rozporządzenie MŚ w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu) pułapy dopuszczalnej emisji pochodzącej z dróg i linii kolejowych ustalone są na relatywnie wysokim poziomie. Ponadto brakuje regulacji administracyjnoprawnych odnoszących się do emisji hałasu z niektórych źródeł, co pozbawia obywateli realnych narzędzi ochrony ich praw przed nadmierną emisją z tych źródeł. W tym względzie zwrócił m. in. uwagę na brak wymogu badania, czy okazjonalna impreza masowa spełnia warunki dotyczące generowanego hałasu. Nieskuteczny w niektórych sytuacjach okazuje się też instrument zobowiązania przedsiębiorcy do ograniczenia hałasu.

Relacje właścicielskie między osobami prywatnymi a sektorem publicznym

W kolejnej części dyskusji głos przejął Maciej Kruk, dyrektor Zespołu ds. Prezydialnych i Współpracy Międzynarodowej. Na początku zaprezentował ramy konstytucyjne relacji pomiędzy interesem publicznym i prywatnym, podkreślając także rolę Trybunału Konstytucyjnego w dostosowywaniu regulacji ustawowych do standardów konstytucyjnych i międzynarodowych.

Odnosząc się do wcześniejszej dyskusji zainicjowanej przez ombudsmana Słowacji, Maciej Kruk przedstawił rozwiązania kwestii własnościowych w okresie transformacji. W tym względzie podkreślił szerokie zastosowanie prawa użytkowania wieczystego na gruncie prawa polskiego, jak również wskazał na wyzwania związane z uwłaszczeniem powszechnym z 2019 r. Omówiona została także problematyka specustaw infrastrukturalnych, z wyszczególnieniem niekorzystnej sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych działaniem tych ustaw w porównaniu do regulacji przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. W tym zakresie wspomniano również o wątpliwościach związanych z budową Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Wskazano też, że do ograniczeń prawa własności w interesie publicznym dochodzi również na podstawie przepisów związanych z ochroną środowiska i prawa zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do tego ostatniego przedstawiono sytuacje, w których nieruchomości objęto tzw. rezerwą planistyczną (np. pod drogi publiczne) wiele lat temu, ograniczenie własności prywatnej nadal się utrzymuje, a inwestycji do tej pory pozostaję niezrealizowane. Pomimo korzystnego dla właścicieli wyroku z 2014 r. (K 50/13) stan prawny nie uległ jednak zmianie i w dalszym ciągu właściciel musi czekać z żądaniem odszkodowania bądź wykupu nieruchomości dopiero na rozpoczęcie procesu realizacji danej inwestycji i formalne wywłaszczenie.

Naruszenia praw związane z regulacjami dot. COVID-19

W tej części Maciej Kruk rozpoczął swoją wypowiedź od stwierdzenia, że wybuch pandemii COVID-19 spowodował pokaźny napływ skarg indywidualnych kierowanych do RPO dotyczących szeregu rozwiązań legislacyjnych w wielu sferach życia. Problemy związane z tymi regulacjami można podzielić na dwa typy: o charakterze generalnym, dotyczącym wszelkich instrumentów prawnych, oraz te odnoszące się do poszczególnych praw i wolności.

Fundamentalnym problemem związanym z działaniami legislacyjnymi w kontekście pandemii COVID-19 było to, że podstawą ograniczeń praw i wolności były przepisy ustawowe upoważniające Radę Ministrów, Ministra Zdrowia i organy terenowej administracji rządowej do ustanowienia szeregu dalszych ograniczeń, co czyniło ze stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii de facto pozakonstytucyjne formy stanów nadzwyczajnych. Regułą stało się, że źródłem ograniczeń praw i wolności były rozporządzenia, czyli podustawowa forma aktu normatywnego. W dodatku upoważnienie do wydawania rozporządzeń było wadliwe, gdyż nie zawierało wytycznych. Ponadto treść wprowadzanych ograniczeń niejednokrotnie była komunikowana na konferencjach prasowych, a dopiero później przybierała formy projektów legislacyjnych, które wchodziły w życie bez okresu vacatio legis.

Wątpliwości budził też system kar administracyjnych za naruszenie obowiązków nałożonych w związku z epidemią. Częste zmiany powodowały dezorientację, a treść aktów normatywnych była niejasna. Dochodziło do sytuacji, gdzie różne normy przewidywały sankcję za to samo zachowanie. Można było mieć też zastrzeżenia co do wysokości kar, które niejednokrotnie były nieproporcjonalne w stosunku do naruszeń (np. do 30 000 złotych za naruszenie obowiązku kwarantanny). W dodatku wiele zakazów i ograniczeń było nieżyciowych i trudnych do faktycznej realizacji – jak np. zakaz wstępu do lasów czy nakaz poruszania się w odstępie 2 metrów przez osoby najbliższe.

W dalszej części Maciej Kruk skupił się na wątpliwościach związanych z poszczególnymi prawami i wolnościami jednostek. W tym zakresie wskazał m. in. na trudności związane z realizacją prawa do ochrony zdrowia, prawa do nauki, prawa do sądu, prawa do prywatności czy swobodą działalności gospodarczej.

Dzień drugi

Drugiego dnia konferencji odbył się trzeci panel dyskusyjny, który dotyczył doświadczeń rzeczników w funkcjonowaniu krajowych mechanizmów prewencji tortur, ze szczególnym uwzględnieniem detencji cudzoziemców w kontekście wyzwań związanych z migracjami. W tym panelu Rzecznika reprezentował Maciej Grześkowiak – główny koordynator ds. współpracy strategicznej.

Przedstawiciel Rzecznika wyjaśnił, że wizytacje miejsc pozbawienia wolności cudzoziemców prowadzą w BRPO – w trybie prewencyjnym – KMPT, a w kontekście indywidualnych spraw cudzoziemców prowadzonych w Biurze Rzecznika – Zespół ds. Równego Traktowania. Ten aspekt działalności Rzecznika nabrał szczególnego znaczenia w kontekście trwającego od lata 2021 r. kryzysu na granicy polsko-białoruskiej. Kryzys ten wiąże się z praktyką tzw. pushbacków – zawróceń cudzoziemców do linii granicy bez zindywidualizowanych procedur spełniających standardy z zakresu praw człowieka – które również wiążą się z pozbawieniem poddanych im cudzoziemców wolności. 

Dzieje się tak, ponieważ bardzo często przed zawróceniem cudzoziemcy trafiają na kilka godzin do placówek Straży Granicznej albo są pozbawieni wolności w terenie, będąc otoczonymi przez funkcjonariuszy Straży Granicznej lub innych służb. Taki jest stan faktyczny sprawy R.A. i in. przeciwko Polsce, którą rozstrzygnie Wielka Izba Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Rzecznik zgłosił udział w tym postępowaniu i wystąpił do Trybunału z opinią przyjaciela sądu): latem 2021 r. grupa obywateli Afganistanu spędziła kilka tygodni między granicami Polski i Białorusi, będąc otoczonymi, od wschodu, kordonem służb białoruskich, a od zachodu, kordonem służb polskich. Rzecznik stoi na stanowisku, że tego rodzaju sytuacja jest formą pozbawienia wolności i w związku z tym KMPT wykonywało względem tych osób swój mandat.

Maciej Grześkowiak zwrócił też uwagę na szereg problemów, identyfikowanych przez Rzecznika, związanych z detencją administracyjną cudzoziemców w Polsce. Jednym z tych problemów jest nadużywanie środka w postaci umieszczenia cudzoziemca w strzeżonym ośrodku. Przedstawiciel Rzecznika zwrócił uwagę, że umieszczenie cudzoziemca w strzeżonym ośrodku powinno być środkiem o charakterze ostatecznym, mającym w istocie charakter wyjątku od reguły, którą powinny stanowić środki o charakterze wolnościowym (np. przekazanie dokumentu podróży do depozytu albo wpłata zabezpieczenia pieniężnego). Bardzo często jednak umieszczenie cudzoziemca w strzeżonym ośrodku traktowane jest przez Straż Graniczną, oraz orzekające w tych sprawach sądy, jako środek domyślny. Problemem pozostaje również funkcjonowanie w obrocie przepisu rozporządzenia MSWiA, dopuszczającego ograniczenie minimalnej powierzchni przypadającej na jednego cudzoziemca w strzeżonym ośrodku do 2 m2. Nierozwiązanym problemem pozostają także możliwość detencji małoletnich od 15 roku życia, a także metodologia badań lekarskich, na podstawie których ustala się, czy osoba podająca się za małoletnią, jest nią rzeczywiście.