Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Obie ustawy budzą poważne wątpliwości z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich. Nie powinny być przyjęte – napisał (VII.510.2.2017) rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar do marszałka Senatu Stanisława Karczewskiego kilka godzin przed tym, jak za przyjętymi 8 grudnia przez Sejm ustawami miały się zająć senackie komisje (druk senacki nr 686; ustawa zmieniająca ustawę o KRS,  druk senacki nr 685: ustawa o SN).

- Cała idea tych zmian prowadzi do tego, aby obezwładnić niezależny organ konstytucyjny – powiedział Adam Bodnar przedstawiając te uwagi podczas wieczornego posiedzenia Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji 11 grudnia 2017 r.. – To jest istota rzeczy. Jako RPO mam obwiązek zaprotestować przeciwko temu projektowi.

Już oo północy rzecznik praw obywatelskich przedstawiał swoje uwagi do prdyzydenckieg procektu ustawy o Sądzie Najwyższym.

Po ośmiu godzinach obrad, w czasie których padały głosy o wadach, blędach i zagrożeniach, jakie niosą obie ustawy, przed godz. 3 nad ranem komisja przyjęła ustawy bez poprawek.

Uwagi odnoszące się do ustawy o KRS

1.1 Wybór członków KRS spośród sędziów przez Sejm w świetle zasady trójpodziału władzy i zasady niezależności sądownictwa

Wybór członków do KRS będących sędziami według przedłożonego przez Prezydenta RP projektu ustawy o KRS prowadzi do naruszenia zasady trójpodziału i równowagi władz poprzez odebranie władzy sądowniczej wpływu na obsadę składu KRS. Propozycja odebrania władzy sądowniczej uprawnienia do wyboru sędziów do członków KRS i przekazania go władzy ustawodawczej prowadzi do niedopuszczalnej ingerencji władzy wykonawczej w zarządzanie wymiarem sprawiedliwości, a w konsekwencji do naruszenia art. 10 Konstytucji RP w związku z art. 173 Konstytucji RP oraz art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP.

Poddanie KRS oddziaływaniu ze strony legislatywy, która ma mieć bezpośredni wpływ na 21 członków spośród 25 jej członków, oznaczać będzie, że KRS podlegać będzie naciskom władzy politycznej. Brak jest podstawy konstytucyjnej do tego, żeby sędziowie do KRS byli wybierani przez polityków.

1.2 Zmiana sposobu wyboru członków KRS spośród sędziów przez Sejm w przypadku braku konsensusu z głosowania imiennego na wybór dokonywany większością bezwzględną

Wątpliwości natury konstytucyjnej budzi również rozwiązanie, zgodnie z którym w przypadku niemożności wyboru kandydatów do KRS spośród sędziów kwalifikowaną większością 3/5 głosów, Sejm będzie miał prawo dokonać tego wyboru bezwzględną większością głosów. Pogłębi to znacząco stopień upolitycznienia wyboru członków KRS będących sędziami.

1.3 Brak gwarancji reprezentacji w KRS sędziów poszczególnych szczebli i rodzajów sądów, a potrzeba zapewnienia reprezentatywności KRS

Proponowany 9a ust. 2 ustawy o KRS nie zawiera jednak jakichkolwiek gwarancji, że sędziowie każdego rodzaju i szczebla sądów zostaną wybrani do KRS, a więc prowadzi do tego, iż realizacja wskazanego postulatu i słusznego dla dobra wymiaru sprawiedliwości założenia pozostawione zostają dobrej bądź złej woli polityków, którzy podejmują faktycznie decyzję o wyborze odpowiednich, ich zdaniem, kandydatów do KRS spośród sędziów..

1.4  Wpływ obywateli na skład osobowy KRS

Udział obywateli w procesie wyboru członków do KRS spośród sędziów ograniczać się będzie jedynie do możliwości wskazania kandydata przez grupę najmniej 2000 obywateli, bez jakichkolwiek gwarancji zaakceptowania wskazanego przez nich kandydata przez właściwy podmiot weryfikujący kandydatów. W ustawie nie zagwarantowano więc jakiegokolwiek mechanizmu prawnego, który w realny sposób dawałby obywatelom wpływ na to kto zostanie wybrany do KRS albo umożliwiał kontrolę procesu tego wyboru.

W świetle powyższego przypomnieć należy stanowisko Prezydenta RP, zgodnie z którym: „uzależnienie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa od politycznych decyzji i to bez poddania ich jakiejkolwiek kontroli społecznej nie stanowi gwarancji właściwego funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa, odpowiedzialnego za kreowanie kadry sędziowskiej”^[1].

1.5 Przerwanie kadencji obecnych członków KRS będących sędziami

Zaniepokojenie Rzecznika wzbudza także zawarta w ustawie regulacja, zgodnie z którą: „mandat członków Krajowej Rady Sądownictwa (…), wybranych na podstawie przepisów dotychczasowych, trwa do dnia poprzedzającego rozpoczęcie kadencji nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa, nie dłużej jednak niż przez 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy” (art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o KRS). Jest to niezgodne z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że kadencja członków KRS trwa 4 lata.

Dodatkowo należy wskazać, iż w Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (dalej: OBWE)[2] podkreśliła, że przerwanie kadencji dotychczasowych członków KRS będących sędziami stanowiłoby bezpośrednią ingerencję w gwarancje niezależności przysługujące KRS.

Należy także zwrócić uwagę, że wprowadzenie wskazanego rozwiązania do systemu prawnego może stanowić niebezpieczny precedens dla skracania kadencji innych konstytucyjnych organów.

1.7 Wnioski końcowe odnoszące się do ustawy zmieniającej ustawę o KRS

W ocenie Rzecznika, z uwagi na postanowienia polskiej ustawy zasadniczej, projekt ustawy o KRS nie powinien zostać przyjęty. Nie powinien on zostać przyjęty przede wszystkim z punktu widzenia efektywności ochrony praw obywatelskich, a w szczególności z punktu widzenia zapewnienia każdej osobie skuteczności realizacji jej konstytucyjnego prawa do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu.

Uwagi odnoszące się do ustawy o Sądzie Najwyższym

2.1. Skutki obniżenia granicy wieku, w którym sędziowie SN i NSA przechodzą w stan spoczynku

Ustawa o SN w sposób zasadniczy obniża granicę wieku, w którym sędziowie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przechodzą w stan spoczynku. Wprowadza również rozwiązanie, zgodnie z którym sędzia, za zgodą Prezydenta RP, może zajmować w dalszym ciągu stanowisko sędziego Sądu Najwyższego po osiągnięciu tego wieku.

Tymczasem Stan spoczynku w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stanowi jedną z określonych na poziomie konstytucyjnym gwarancji niezawisłości sędziowskiej.

Zastosowanie nowej, obniżonej granicy wieku, w stosunku do obecnych sędziów Sądu Najwyższego, którzy mają uprawnienie do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego do dnia ukończenia 70. roku życia, wprost godzi w konstytucyjny zakaz usuwania sędziego (art. 180 ust. 1 Konstytucji RP).

Przyznanie Prezydentowi RP i Prezesowi Rady Ministrów jako organom władzy wykonawczej kompetencji do decydowania o tym, kto zachowa na dalszy okres status czynnego sędziego Sądu Najwyższego, w sposób rażący ingeruje w sferę niezależności Sądu Najwyższego polegającą na niezależności od organów pozasądowych oraz niezależności od czynników politycznych, a także w zasadę niezawisłości sędziowskiej.

2.2. Ryzyko przerwania kadencji obecnej I Prezes SN

Art. 111 § 1 ustawy o SN spowoduje także wygaśnięcie kadencji obecnego Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, o ile Prezydent RP nie wyrazi zgody na dalsze zajmowanie stanowiska.

Przerwanie kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (także poprzez obniżenie wieku powodującego przejście sędziego w stan spoczynku) stanowi oczywiste naruszenie art. 180 ust. 3 Konstytucji RP. Z tego konstytucyjnego przepisu wynika, że Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent RP na sześcioletnią kadencję, spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego. Ustawodawca nie może więc poprzez zabiegi polegające na odwoływaniu  się do obniżenia granicy wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku, wkraczać w określoną konstytucyjnie sześcioletnią kadencję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.

Konstytucja nie przyznaje też Prezydentowi RP jakiegokolwiek uprawienia do decydowania o tym, czy osoba pełniąca funkcję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w dalszym ciągu zachowa tę funkcję. Uprawnienia konstytucyjne Prezydenta RP w tym zakresie są ściśle określone i obejmują wyłącznie powołanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 144 ust. 3 pkt 20 i art. 180 ust. 3 Konstytucji RP).

Konstytucja nie przewiduje także przewidzianej w art. 111 § 4 projektu kompetencji Prezydenta RP do powierzania kierowania Sądem Najwyższym lub jego izbą wskazanemu przez siebie sędziemu Sądu Najwyższego.

2.3 Sposób powołania członków oraz kompetencje nowej Izby Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w SN

Wątpliwości budzi też projektowane utworzenie w Sądzie Najwyższym Izby Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która ma rozpoznawać m. in. skargi nadzwyczajne wnoszone także w sprawach, które były już przedmiotem rozpoznania Sądu Najwyższego w trybie kasacyjnym jak również ma rozstrzygać o ważności wyborów.

W ten sposób Izba Nadzwyczajna i Spraw Publicznych złożona wyłącznie z nowych sędziów, wyłonionych przez nową KRS, której członkowie zostaną wybrani przez czynniki polityczne, będzie sprawować nadzór judykacyjny nie tylko nad sądami niższych instancji, ale także w pewnym zakresie nad Sądem Najwyższym.

Dodatkowo w rozpoznawaniu skarg nadzwyczajnych będą uczestniczyli ławnicy wybierani przez Senat.

Co prawda skarga nadzwyczajna nie będzie mogła zostać oparta na zarzutach, które były przedmiotem rozpoznawania skargi kasacyjnej lub kasacji przyjętych do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, jednak jest oczywiste, że nie zawsze granice zaskarżenia i podniesionych zarzutów pokrywają się z granicami rozpoznania przez Sąd Najwyższy kasacji i skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w rzeczywistości Izba Nadzwyczajna i Spraw Publicznych będzie też sprawowała nadzór judykacyjny nad orzecznictwem Sądu Najwyższego, co pozostaje w kolizji z art. 183 ust. 1 Konstytucji wyznaczającym granice tego nadzoru i przewidującym, że nadzór jest sprawowany nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania.

Wątpliwości dotyczą jednak również i tego, że o ważności wyborów będzie rozstrzygać skład sędziowski wyłoniony (o czym będzie jeszcze mowa poniżej) przez KRS wybraną w większości spośród sędziów, lecz przez samych polityków. Ten sposób ukształtowania składu osobowego Izby Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych będzie wywoływał w opinii publicznej wątpliwości (nawet jeśli będą to wątpliwości nieuzasadnione) co do bezstronności w zakresie rozstrzygania o ważności wyborów. W ten sposób w oczach opinii publicznej może zostać podważone zaufanie do samego aktu wyborczego, co z pewnością nie jest intencją ustawodawcy.

2.4 Status Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego oraz zwiększenie kompetencji Prezesa kierującego jej pracami

Postanowienia ustawy o SN prowadzą do dalszego nieuzasadnionego wzmocnienia pozycji Izby Dyscyplinarnej SN oraz kierującego jej pracami Prezesa kosztem ograniczenia uprawnień Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz do rozdziału organizacyjnego pomiędzy Sądem Najwyższym, a jego Izbą Dyscyplinarną.

Tytułem przykładu należy wskazać, że ustawa o SN przewiduje przyznanie Prezesowi kierującemu tą Izbą uprawnień do opiniowaniu wniosków o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziów Izby, którzy osiągnęli wiek 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, a także wyznaczanie ławników do składów orzekających w sprawach rozpoznawanych w Izbie Dyscyplinarnej. Ponadto proponuje się przyznanie Prezesowi kierującemu Izbą Dyscyplinarną, kosztem kompetencji Pierwszego Prezesa SN, uprawnień przenoszenia sędziów Izby Dyscyplinarnej do innej izby.

Przewiduje się też utworzenie osobnej kancelarii Izby Dyscyplinarnej i przyznanie wynagrodzenia dla kierującego nią szefa na poziomie wynagrodzenia sekretarza stanu.

Mając na uwadze art. 10 i art. 173 Konstytucji RP należy zatem uznać, że zasada niezależności sądownictwa oraz autonomii Sądu Najwyższego wymaga zapewnienia Pierwszemu Prezesowi SN oraz pozostałym organom tego sądu realnego wpływu na kształt i strukturę organizacyjną Sądu Najwyższego.

2.5 Skutki wprowadzenia do systemu prawnego nowej instytucji w postaci skargi nadzwyczajnej

Art. 89 ustawy o SN wprowadza nowy środek zaskarżenia w postaci skargi nadzwyczajnej.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich idea wprowadzenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia w obronie prawa (w szczególności w obronie praw lub wolności jednostki) co do zasady zasługuje na aprobatę, jednak tylko w tych sprawach, w których obowiązujący obecnie system prawny nie przewiduje już takiego nadzwyczajnego środka prowadzącego do uchylenia zaskarżonego prawomocnego orzeczenia.

Środek ten powinien służyć naprawie błędów sądowych i mieć wyraźne, niezbyt odległe, ramy czasowe wyznaczające jego dopuszczalność.

Przedstawiona w projekcie ustawy o SN propozycja skargi nadzwyczajnej zmierza zaś do wprowadzenia rozwiązania, według którego w istotnej części spraw sądowych dopuszczalne będzie postępowanie w czterech instancjach, przy czym dwa szczeble tego postępowania będą obejmowały postępowanie nadzwyczajne już po uprawomocnieniu się orzeczenia sądowego, tj. postępowanie kasacyjne i postępowanie ze skargi nadzwyczajnej wnoszonej przez uprawnione podmioty.

Już sama ta okoliczność budzi wątpliwości z punktu widzenia rzeczywistej realizacji prawa stron postępowania do rozpatrzenia ich sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a więc w rozsądnym terminie, skoro nawet nadzwyczajne postępowanie ze skargi kasacyjnej czy też kasacji nie zawsze będzie kończyło definitywnie sprawę.

2.7 Odziaływanie podmiotów władzy wykonawczej na postępowanie dyscyplinarne sędziów Sądu Najwyższego

Ustawa o SN przewiduje możliwość wyznaczenia przez Prezydenta RP Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscyplinarnego do prowadzenia określonej sprawy dotyczącej sędziego Sądu Najwyższego również spośród prokuratorów Prokuratury Krajowej.

Co więcej, jeżeli Prezydent RP nie wyznaczył NRZD, może to zrobić Minister Sprawiedliwości.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich propozycja włączenia prokuratorów, pełniących funkcję Nadzwyczajnego Rzecznika, w postępowanie dyscyplinarne sędziów oraz mianowanie tego Rzecznika przez przedstawicieli władzy wykonawczej nie znajduje uzasadnienia w świetle standardów konstytucyjnych oraz rozwiązań systemowych odnoszących się do postepowań dyscyplinarnych w innych zawodach prawniczych. Takie  rozwiązanie narusza wprost art. 10 Konstytucji RP, statuujący zasadę podziału władzy.

Efektem ubocznym przyznania Prezydentowi RP oraz Ministrowi Sprawiedliwości tego typu kompetencji może być wkroczenie przez organ władzy wykonawczej w sferę sprawowania wymiaru sprawiedliwości, która – jak wynika z art. 10, art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji – powinna pozostać zarezerwowana wyłącznie dla sędziów.

2.8  Wprowadzenie wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego, a dalsze sprawowanie urzędu przez sędziów i asesorów sądowych

W  świetle standardów wynikających z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, sędziowie oraz asesorzy, którzy w chwili obecnej sprawują swój urząd na podstawie dotychczasowych przepisów, nie mogą zostać go pozbawieni na skutek wejścia w życie proponowanego rozwiązania. Jak już była mowa powyżej, art. 180 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje zakaz usuwania sędziego. Ponadto, świetle art. 180 ust. 2 Konstytucji RP należy stwierdzić, iż niedopuszczalne jest wprowadzanie przez ustawodawcę automatyzmu utraty urzędu w razie zaistnienia ustawowo określonych przesłanek[3].

Skoro ustawodawca przewidział w ustawie o obywatelstwie polskim oraz w ustawie o służbie cywilnej wymóg posiadania podwójnego obywatelstwa, z zastrzeżeniem, że osoba, która posiada obywatelstwo dwóch lub więcej państw, jest traktowana wyłącznie jako obywatel polski w świetle prawa polskiego oraz dopuścił możliwość dostępu tego typu osób do stanowisk w służbie cywilnej, to w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP za nieuzasadnione zróżnicowanie należy uznać sytuację wprowadzenia w projekcie ustawy o SN przesłanki w postaci posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego wobec kandydatów na sędziów, asesorów oraz ławników.

2.9  Wnioski końcowe odnoszące się do ustawy o SN

Ustawa o SN nie powinna zostać uchwalony w obecnym kształcie.

Nie gwarantuje ona zachowania odrębności i niezależność władzy sądowniczej od władzy wykonawczej, skoro to władza wykonawcza w okresie przejściowym w niczym nieograniczony sposób będzie decydowała o obsadzie kadrowej Sądu Najwyższego i jego ścisłym kierownictwie. Z kolei skarga nadzwyczajna wnoszona w zaproponowanym kształcie w imię praworządności i sprawiedliwości społecznej, lecz nie uwzględniająca już obowiązujących reguł procesowych, rodzi realne niebezpieczeństwo naruszenia praw osób, które w zaufaniu do systemu prawnego uzyskały w przeszłości prawomocne i ostateczne rozstrzygnięcie w swojej sprawie. Dlatego też, w ocenie Rzecznika, projekt ustawy o SN w takim kształcie nie powinna być przyjęta.

Jej przyjęcie przez Senat RP skutkować będzie osłabieniem niezależności władzy sądowniczej oraz autonomii Sądu Najwyższego. W konsekwencji doprowadzi to również do ograniczenia prawa każdego człowieka do sądu i rzetelnego procesu.