Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wniosek Krajowej Rady Sądownictwa do Trybunału Konstytucyjnego ws. ustawy o KRS złożono jedynie dla pozoru; jest to nadużycie praw procesowych - uważa RPO
• Wnioskodawcy oczekują bowiem, aby TK potwierdził konstytucyjność ustawy, nie zaś by stwierdził jej niezgodność z Konstytucją. Dlatego Rzecznik wnosi, by TK umorzył sprawę 
• Gdyby TK tego nie zrobił, Rzecznik wnosi o rozpoznanie sprawy w pełnym składzie i na rozprawie - a nie w pięcioosobowym i na posiedzeniu niejawnym 
• Ponadto RPO wystąpił o wyłączenie ze sprawy Justyna Piskorskiego

Na 25 marca 2019 r. Trybunał wyznaczył wydanie wyroku w sprawie wspólnie rozpoznawanych wniosków dotyczących zmienionych w grudniu 2017 r. przepisów o Krajowej Radzie Sądownictwa – autorstwa samej KRS oraz grupy senatorów PiS. Wyrok planowano ogłosić 14 marca. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał jednak, że dopiero 22 marca upływa ustawowy termin na zgłoszenie jego udziału i przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku senatorów. Wydanie wyroku przed tym terminem oznaczałoby naruszenie  ustawy o RPO oraz o Trybunale, a postępowanie TK z wniosku senatorów byłoby nieważne. 14 marca TK przesunął wydanie wyroku na 25 marca.

22 marca Rzecznik przystąpił do postępowania z wniosku grupy senatorów z 14 lutego 2019 r.  Ze względu na tożsamość przedmiotu sprawy TK rozpatruje go łącznie z wnioskiem KRS z 22 listopada 2018 r. Rzecznik nie przystąpił do postępowania z wniosku KRS. Uznał bowiem, że ma on cechy wniosku złożonego dla pozoru. Zdecydował zaś przystąpić do wniosku senatorów, który - choć tożsamy w treści -, jest formalnie nowym wnioskiem. Tym samym RPO przystąpił do połączonego postępowania i wniósł by TK umorzył je z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Historia sprawy

Nowe przepisy, przygotowane przez prezydenta Andrzeja Dudę, niezgodnie z Konstytucją przerwały kadencje 15 członków Rady będących sędziami. Zmieniły też zasady ich wyboru - dotychczas wybierało ich samo środowisko sędziowskie, a ich następców na wspólną czteroletnią kadencję wybrał w marcu 2018 r. Sejm. Nowe przepisy uniemożliwiły też możliwość skutecznego odwoływania się do Sądu Najwyższego od uchwał KRS dotyczących przedstawiania prezydentowi RP wniosków o powołanie nowych sędziów. Na niekonstytucyjność tych zmian wskazywali m.in. RPO, Sąd Najwyższy, sama KRS, liczne środowiska prawnicze i organizacje międzynarodowe.

Od tego czasu decyzje nowej KRS, m.in. w sprawie powoływania nowych sędziów, są kwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie kilku uchwał KRS z wnioskami o powołanie sędziów SN i zadał w tej sprawie pytanie prejudycjalne Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Także sam SN zadał pytania prejudycjalne TS UE, m.in. co do zdolności nowej KRS do wykonywania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów.

W listopadzie 2018 r. KRS wniosła, aby TK zbadał konstytucyjność przepisów nowej ustawy w sprawie sposobu powoływania członków Rady-sędziów przez Sejm oraz odwoływania się od uchwał KRS w sprawie wniosków o powołanie sędziów. Przewodniczący KRS sędzia Leszek Mazur mówił, że chodzi o uzyskanie wypowiedzi TK, która powinna „stanowić odpowiedź na zarzuty i wzmocnić pozycję KRS”. Termin rozpoznania wniosku KRS był wyznaczony na 3 stycznia 2019 r., ale rozprawę odwołano. Analogiczny wniosek w lutym 2019 r. złożyli do TK senatorowie PiS. Oba wnioski TK połączył. 

Dlaczego postępowanie powinno być umorzone

Rzecznik wskazuje, że wniosek KRS jest nadużyciem praw procesowych. Instytucja ta jest wywodzona z zasad ogólnych Kodeksu postępowania cywilnego, którego przepisy - zgodnie z ustawą o TK - stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie. Do nadużycia prawa procesowego dochodzi, gdy strona działa w ramach swych uprawnień procesowych, ale faktyczny cel działania nie jest ukierunkowany na ochronę praw podmiotowych. Zdaniem Rzecznika taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.  

Ponadto należy się także odwołać do konstrukcji czynności prawnej dokonywanej dla pozoru, uregulowanej w art. 83 Kodeksu cywilnego. Pozorność taką następuje, gdy strony swobodnie i z rozmysłem tworzą czynność prawną, która nie odzwierciedla ich rzeczywistych zamiarów. Wniosek KRS jest właśnie wnioskiem złożonym dla pozoru i stanowi nadużycie praw procesowych. KRS nie chciała dowodzić niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów, lecz doprowadzić do sytuacji, że przepisy zostaną uznane za zgodne z Konstytucją.

Skoro zaś wniosek senatorów jest identyczny z wnioskiem KRS, to również on stanowi nadużycie praw procesowych, co przemawia za niedopuszczalnością orzekania. W tej sytuacji Trybunał  jest zobowiązany do umorzenia postępowania w całości.

Uwagi ogólne

Konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji), na którego straży stoi RPO, nie może być realizowane, gdy wpływ na obsadę stanowisk sędziowskich ma władza ustawodawcza lub władza wykonawcza. Nowelizacja ustawy o KRS doprowadziła do stanu powodującego bezpośrednie zagrożenie dla niezależności sądownictwa, dla trójpodziału władz, a w  konsekwencji – dla prawa do sądu. Sposób powoływania sędziów, zapewnienie praworządnej procedury ich nominacji, zgodnej z Konstytucją oraz wymogami prawa Unii Europejskiej i innych standardów międzynarodowych, ma ogromne znaczenie dla każdego obywatela. To sędzia jest bowiem ostatecznym arbitrem w sporach między państwem a obywatelem i jego rolą jest wyrównanie siły między obywatelem a aparatem państwa. Obywatel musi mieć zatem pewność, że sędzia został powołany w procedurze praworządnej, z zachowaniem wszelkich gwarancji, w tym gwarancji procesowych związanych z procedurą opiniowania i przedstawiania kandydatów na stanowisko sędziego.

Rzecznik przypomniał, że negatywną ocenę zmian w ustawie o KRS wyraziły m.in. Komisja Europejska we wniosku ws. ryzyka poważnego naruszenia przez Polskę zasady praworządności oraz  Komisja Wenecka. Sprawa wykładni przepisów Karty Praw Podstawowych UE oraz Traktatu o Unii Europejskiej w kontekście ustawy o KRS jest przedmiotem toczących się przed TS UE postępowań w sprawach pytań  prejudycjalnych SN i NSA.

Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, jak również sposób dokonania wyboru nowych członków KRS, doprowadziły do ograniczenia zaufania do działań KRS oraz do zakwestionowania legalności tych działań w postępowaniach przed sądami

Od ukonstytuowania się w kwietniu 2018 r. KRS w nowym składzie podjęła szereg działań – wydała m.in. opinie dotyczące sędziów SN, którzy zwrócili się o dalsze pełnienie urzędu sędziego SN, wskazała kandydatów na nowych sędziów SN oraz sądów powszechnych.   Dodatkowo podważyło to zaufanie do  członków KRS. Podporządkowanie nowej KRS władzy ustawodawczej spowodowało sytuację, w której organ ten nie stoi już na straży niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziów, gdzie ponad 90 % sędziów negatywnie ocenia trwający proces upolitycznienia wymiaru sprawiedliwości - podkreśla RPO.

Ocena przepisów o powoływaniu członków KRS-sędziów

Nowa ustawa odbiera władzy sądowniczej uprawnienie do wyboru 15 sędziów-członków KRS w sposób, który nie gwarantuje minimalnych standardów niezależności KRS od władzy ustawodawczej. Jest to  niezgodne z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji. Prowadzi to także do niedopuszczalnej ingerencji władzy wykonawczej w zarządzanie wymiarem sprawiedliwości, a w konsekwencji do naruszenia art. 10 Konstytucji w związku z art. 173 Konstytucji  oraz art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 186 Konstytucji KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Udział Sejmu w powoływaniu składu KRS, określony w art. 187 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, ogranicza się do wyboru czterech członków KRS spośród posłów. W świetle art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji to sami sędziowie powinni wybierać piętnastu członków KRS spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. W ten sposób realizuje się konstytucyjna zasada odrębności i niezależności władzy sądowniczej (art. 10 ust. 1, art. 173 Konstytucji).

Poddanie KRS oddziaływaniu ze strony legislatywy, która ma bezpośredni wpływ na 21 członków spośród 25 jej członków oznacza, że KRS, jako organ stojący na straży relatywnie najsłabszego segmentu władzy, podlegać może i podlega naciskom władzy politycznej, stając się przez to organem niezdolnym do efektywnego stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Ponadto  w ustawie nie zagwarantowano żadnego mechanizmu, który w realny sposób dawałby obywatelom wpływ na to, kto zostanie wybrany do KRS albo umożliwiał kontrolę procesu tego wyboru. Udział obywateli w tym procesie ograniczono do możliwości wskazania kandydata przez grupę najmniej 2000 obywateli, bez jakichkolwiek gwarancji zaakceptowania wskazanego przez nich kandydata przez  podmiot weryfikujący kandydatów.

Ustawa o KRS nakazała Sejmowi jedynie „w miarę możliwości” uwzględnić potrzebę reprezentacji w KRS sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów. Konstytucja nie daje jednak ustawodawcy prawa do uwzględniania struktury sądownictwa jedynie „w miarę możliwości”. Art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji stanowi wyraźnie, że 15 członków KRS wybiera się spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. Nowa ustawa o KRS nie zawiera zaś gwarancji, że sędziowie każdego rodzaju i szczebla sądów będą do niej wybrani,

Także ustanowienie przez nową ustawę wspólnej czteroletniej kadencji wszystkich członków Rady jest niezgodne z art. 173 w zw. z art. 10 Konstytucji. Pokrywanie się kadencji może bowiem doprowadzić do całkowitego podporządkowania prac KRS politycznym okresom wyborczym. Powiązanie kadencji Sejmu z kadencją członków KRS może oznaczać, że w każdej kolejnej kadencji Sejmu ponownie wybierany będzie niemal cały skład KRS, co bez wątpienia prowadzić będzie do ograniczenia niezależności Rady.

Ocena przepisów o odwołaniach od decyzji KRS  

Wniosek senatorów wskazuje na niekonstytucyjność przepisów o KRS w zakresie, w jakim dopuszczają odwołanie od uchwał KRS o nieprzedstawieniu prezydentowi RP kandydata na stanowisko sędziowskie. Zdaniem senatorów oznacza to niedozwolony wpływ władzy sądowniczej na proces nominacji sędziów. Rzecznik przypomina, że 27 maja 2008 r. TK uznał ograniczenia prawa do takiego odwołania za niekonstytucyjne. Trybunał powinien zatem uznać, że nie przedstawiono żadnych nowych argumentów prawnych w tej kwestii.

Senatorowie  kwestionują przepis, że w sprawach dotyczących powołania na sędziego SN przysługuje odwołanie do NSA, ale nie przedstawiają jednak żadnych istotnych argumentów. Można odnieść  wrażenie, że wnioskodawcom ten przepis się po prostu nie podoba, bo podkreślają jedynie, że wskutek odwołania NSA  „podejmuje rozstrzygnięcia dotyczące ustrojowej procedury, jaką jest proces powoływania sędziów”. RPO replikuje, że skoro NSA uznał, że są zastrzeżenia co do legalności uchwał KRS i wstrzymał ich wykonanie, to nie oznacza to udziału merytorycznego w samej procedurze.

Senatorowie kwestionują też konstytucyjność przepisów, które pozwalają sądowi na wstrzymanie wykonania orzeczenia, jeżeli mogłaby z tego tytułu wyniknąć niepowetowana szkoda (na tej podstawie NSA wstrzymał wykonanie przez Prezydenta RP niektórych  uchwał KRS o powołaniu sędziów SN).  Senatorowie uważają, że prerogatywy Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów oznaczają, że w istocie ma on prawo do stania ponad prawem.

Według RPO taki wniosek jest oczywiście błędny. Procedura przewidująca, że przed skorzystaniem z prerogatywy niezależny sąd sprawdzi, czy w toku postępowania poprzedzającego w KRS nie doszło do naruszenia prawa, nie może być uznana za ograniczenie prerogatywy Prezydenta RP. Umożliwia to zaś wstrzymanie wykonania uchwały KRS z uwagi na ryzyko wywołania niepowetowanej szkody, w razie stwierdzenia jej bezprawności. Zgodność tych przepisów ustawy o KRS z Konstytucją  nie budzi najmniejszych wątpliwości. W interesie dobra wymiaru sprawiedliwości jest bowiem to, by Prezydent RP nie powoływał na stanowisko sędziego osób w procedurze, w której doszło do naruszenia prawa.

Ponadto senatorowie zakwestionowali przepisy  ustawy o KRS dotyczące sytuacji, w której po odwołaniu kandydata niepowołanego do SN NSA stwierdzi, że uchwała KRS została podjęta z naruszeniem prawa. W takiej sytuacji kandydat uzyskuje możliwość przystąpienia do kolejnego konkursu na stanowisko sędziego SN. Rzecznik podtrzymuje, że ustawa nie gwarantuje kandydatom do SN prawa do sądu.  Odwołanie staje się bowiem iluzoryczne, bo nawet wobec uwzględnienia odwołania przez NSA, dane stanowisko w SN będzie już  obsadzone przez inną osobę wskazaną przez KRS.

Wniosek o wyłączenie Justyna Piskorskiego

Rzecznik zwracał już uwagę w innych sprawach w TK z udziałem Justyna Piskorskiego, że w sytuacji, w której w rozpoznawaniu sprawy w Trybunale bierze udział osoba nieuprawniona, na mocy art. 36 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK, zastosowanie znajdzie art. 379 pkt 4 K.p.c. Skład Trybunału Konstytucyjnego sprzeczny z prawem najwyższej rangi, tj. Konstytucją w związku z udziałem osoby nieuprawnionej w orzekaniu, przesądza o nieważności takiego postępowania.

Konieczność rozpoznania sprawy przez pełny skład TK

Rzecznik ma świadomość, że ustawa o organizacji i trybie postępowania przed TK nie przewiduje zgłaszania wniosków o rozpoznanie sprawy w pełnym składzie przez podmioty inne niż skład wyznaczony do danej sprawy.  Przepis ustawy nie wyklucza jednak, by o takiej  możliwości przypominali inni uczestnicy postępowania.

Rzecznik uważa, że nie ma żadnej przesłanki ustawowej, która uzasadniałaby  rozstrzygnięcie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie. Stanowiska uczestników postępowania nie są zbieżne, a stanowisko Sejmu ukazuje również wady wniosku KRS (a w konsekwencji – ze względu na tożsamość wniosków – również wniosku grupy senatorów). Wymaga to wyjaśnienia na rozprawie. Sprawa nie powinna być rozpoznawana przez skład pięcioosobowy, bo - biorąc pod uwagę jej znaczenie dla ustroju państwa, a w szczególności niezależności sądownictwa - jest w istocie sprawą o szczególnej zawiłości, co przesądza o konieczności rozpoznania jej w pełnym składzie.

W przypadku nierozpoznania sprawy w pełnym składzie, Rzecznik wskazuje, że wyznaczone na 25 marca 2019 r. posiedzenie niejawne oraz publiczne ogłoszenie orzeczenia powinno zostać odroczone. Jest to niezbędne z uwagi na konieczność umożliwienia zapoznania się przez skład orzekający w sprawie ze stanowiskiem RPO. Wraz ze zgłoszeniem udziału w sprawie, Rzecznik staje się jego uczestnikiem - powinien więc zostać powiadomiony przez przewodniczącego składu TK, że rozpoznanie sprawy nastąpi na posiedzeniu niejawnym. Przewodniczący składu orzekającego ma ustawowy obowiązek przesłania takiego zawiadomienia uczestnikowi postępowania.

VII.510.29.2019