Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej bada we wtorek pytania prejudycjalne Sądu Najwyższego, m.in. co do zdolności nowej Krajowej Rady Sądownictwa do wykonywania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów  
• Pytania, dotyczące zgodności z prawem UE procedur wyłaniania sędziów do SN przez KRS, zadał TS UE także Naczelny Sąd Administracyjny; będą one badane oddzielnie
• Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do postępowania przed NSA z odwołania  jednego z sędziów nie zgłoszonych przez KRS do powołania do SN  
• Sędzia ten został pozbawiony prawa do sądu, a nową KRS wyłoniono niezgodnie z Konstytucją i prawem europejskim - podkreśla Rzecznik

Pytanie prejudycjalne stworzono w Unii po to, by sąd kraju członkowskiego mógł zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię prawa UE – prawa obowiązującego wszystkich członków UE, a następnie tę wykładnię zastosować do oceny, czy przepis prawa krajowego nie jest sprzeczny z prawem UE.

Nowe przepisy o KRS, przygotowane przez prezydenta Andrzeja Dudę, niezgodnie z Konstytucją przerwały kadencje dotychczasowych 15 członków Rady będących sędziami. Zmieniły też zasady ich wyboru - dotychczas wybierało ich samo środowisko sędziowskie. Ich następców na wspólną czteroletnią kadencję wybrał w marcu 2018 r. Sejm. Nowe przepisy uniemożliwiły też możliwość skutecznego odwoływania się od uchwał KRS dotyczących przedstawiania prezydentowi RP wniosków o powołanie nowych sędziów. Na niekonstytucyjność tych zmian wskazywali m.in. RPO, Sąd Najwyższy, sama KRS, liczne środowiska prawnicze i organizacje międzynarodowe. Od tego czasu decyzje nowej KRS, m.in. co do powoływania nowych sędziów, są kwestionowane.

W 2018 r. SN zadał pytania prejudycjalne Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do procedury wyboru nowej KRS i jej zdolności do wykonywania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów. Chodzi też o to, czy nowa Izba Dyscyplinarna SN, której skład wyłoniła nowa KRS, będzie niezależnym sądem w rozumieniu prawa unijnego. Rozprawa w tej sprawie odbywa się 19 marca 2019 r.

Na rozpatrzenie w TS UE czekają zaś pytania prejudycjalne zadane w sprawie nowej KRS w 2018 r. przez NSA, do którego odwołało się kilku sędziów niezgłoszonych przez Radę do powołania do SN. NSA pyta o kwestię składu organu państwa członkowskiego UE mającego stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, przed którym toczy się postępowanie ws. pełnienia urzędu sędziego SN. NSA podniósł również problem prawa odwołania się do właściwego sądu w takiej sprawie.

RPO przyłączył się w NSA do odwołania jednego z sędziów

Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do postępowania przed NSA w sprawie odwołania sędziego Sądu Apelacyjnego od uchwały KRS z 28 sierpnia 2018 r. o nieprzedstawieniu prezydentowi RP wniosku o powołanie go do SN.

Wnosząc do NSA odwołanie od uchwały KRS, sędzia – jako jeden z kilku niepowołanych - złożył jednocześnie wnioski o wstrzymanie wykonania uchwały o powołaniu do SN innych kandydatów oraz o udzielenie zabezpieczenia. NSA połączył tych kilka odwołań do wspólnego rozpoznania, wstrzymał wykonanie uchwał KRS w tych sprawach, a 21 listopada 2018 r. wystąpił z pytaniami do TS UE (nie ma jeszcze terminu rozpoznania tej sprawy).

Rzecznik przyłączył się w NSA do skargi sędziego, bo jest ona sprawą precedensową, dotyczącą interpretacji przepisów ustaw mających kluczowe znaczenie z punktu widzenia ukształtowania sytuacji prawnej obywateli. Odwołanie daje bowiem możliwość sądowej wykładni przepisów ustaw o KRS i o Sądzie Najwyższym w związku z przepisami Konstytucji RP, a także przepisami prawa Unii Europejskiej, którymi Polska jest związana na mocy Traktatu akcesyjnego z 2003 r. oraz na mocy art. 9 i 90 Konstytucji.

Obie ustawy były przedmiotem krytyki RPO na etapie prac legislacyjnych. Aktywny udział w nich Rzecznika był związany z ogromnymi obawami co do stanu praworządności. Obie ustawy budzą bowiem poważne wątpliwości z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich. Doprowadziły one do stanu, który powoduje bezpośrednie zagrożenie dla niezależności sądownictwa, dla trójpodziału władz, a w  konsekwencji - dla prawa do sądu. Jest to więc kwestia fundamentalna dla całego społeczeństwa, dotycząca przyszłości ustroju państwowego Polski.

Sposób powoływania sędziów, zapewnienie praworządnej procedury ich nominacji, zgodnej z Konstytucją RP oraz wymogami prawa Unii Europejskiej i innych standardów międzynarodowych, ma ogromne znaczenie dla każdego pozostającego pod władzą RP. To sędzia jest bowiem ostatecznym arbitrem w sporach między państwem a obywatelem i jego rolą jest wyrównanie siły między obywatelem a aparatem państwa. Obywatel musi mieć zatem pewność, że sędzia powołany do rozstrzygania jego spraw został powołany w procedurze praworządnej, z zachowaniem wszelkich gwarancji.

Rzecznik wniósł o uwzględnienie odwołania, gdyż zaskarżona uchwała KRS:

• narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie ustawy z 12 maja 2011 r. o KRS, co skutkuje naruszeniem art. 19 ust. 1 zd. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w związku  z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE przez błędne przyjęcie, że doszło do skutecznego podjęcia uchwały w sytuacji, gdy KRS została obsadzona w sposób nieprawidłowy, naruszający przepisy Konstytucji;
• narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez naruszenie ustawy o KRS w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a w konsekwencji art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE oraz art. 2 TUE w zw. z art. 47 KPP UE, poprzez pozbawienie skarżącego efektywnego kontroli sądowej uchwały KRS w zakresie ubiegania się o powołanie do SN;
• narusza przepisy prawa materialnego - art. 10 Konstytucji RP w związku z art. 173 oraz art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, a tym samym art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE oraz art. 2 TUE w zw. z art. 47 KPP UE, poprzez wydanie uchwały przez KRS, która była nienależycie obsadzona, wobec nieskutecznego powołania części sędziowskiej Rady, tj. powołania w sposób sprzeczny z Konstytucją.

Rzecznik wniósł również by NSA poinformował TS UE o dopuszczeniu RPO do postępowania głównego jako nowej strony postępowania w zakresie udziału przed NSA w tej sprawie.

TS UE został już poinformowany o przystąpieniu Rzecznika do postępowania. 18 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości skierował do RPO prośbę o przedstawienie uwag w sprawie prejudycjalnej C-824/18, wszczętej pytaniami NSA.

Argumenty RPO

Nienależyte obsadzenie KRS

W trakcie prac nad nowelizacją ustawy o KRS uchwaloną w grudniu 2017 r. Rzecznik w swej opinii wskazywał, że  odebranie władzy sądowniczej uprawnienia do wyboru sędziów-członków KRS i przekazanie go władzy wykonawczej i ustawodawczej prowadzi do niedopuszczalnej ingerencji w zarządzanie wymiarem sprawiedliwości, a w konsekwencji do naruszenia art. 10 Konstytucji w związku z jej art. 173 Konstytucji RP oraz art. 187 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z Konstytucją, rolą KRS jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Udział Sejmu RP ogranicza się do wyboru czterech członków KRS spośród posłów. W świetle art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji to sami sędziowie powinni wybierać piętnastu członków KRS spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. W ten sposób realizuje się konstytucyjna zasada odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Nie jest zatem możliwa do akceptacji, z konstytucyjnego punktu widzenia, sytuacja, w której na organ władzy ustawodawczej przeniesiono kompetencję wyboru członków KRS spośród sędziów.

Ponadto ustawa o KRS nie zawiera jakichkolwiek gwarancji, że sędziowie każdego rodzaju i szczebla sądów zostaną wybrani do KRS. Prowadzi to do tego, iż realizacja  postulatu by w KRS była taka odpowiednia reprezentacja sędziów została pozostawiona wyłącznie woli polityków. Podstawową zaś przesłanką ważności uchwał KRS jest należyte jej obsadzenie.

Brak efektywnej kontroli sądowej uchwały KRS

Skarżący zarzucił pozbawienie go prawa skutecznej kontroli sądowej uchwały KRS co do ubiegania się o powołanie do SN w trwającej wówczas procedurze konkursowej. W piśmie do Marszałka Sejmu RP z 18 lipca 2018 r. Rzecznik podkreślał, że zmiany w art. 43 i 44 ustawy o KRS pozbawią kandydatów do SN prawa do odwołania się do NSA, co będzie naruszać art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ustawa zakładała, że jeżeli uchwały KRS nie zaskarżą wszyscy uczestnicy postępowania, wówczas staje się ona prawomocna m.in. w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie danej osoby do SN. Tym samym odwołanie staje się iluzoryczne, bowiem nawet w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia NSA dla osoby odwołującej się, urząd sędziego będzie już mógł być obsadzony przez inną osobę wskazaną przez KRS.

Ostatecznie art. 44 ust. 1b ustawy o KRS wprowadził częściową prawomocność uchwały w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego - w stosunku do osoby, w przypadku której ocena kandydatury zakończyła się pozytywnym rozstrzygnięciem. Uchwała w sprawie przedstawienia wniosku o powołanie jednego z kilku kandydatów na to samo stanowisko (w konsekwencji niepowołania innych kandydatów) jest jednak niepodzielna i nie może stać się prawomocna w części. W przeciwnym przypadku prawo do sądowej kontroli uchwały KRS staje się iluzoryczne – gdyby sąd zdecydował się uchylić zaskarżoną uchwałę, nie oznacza to bowiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez Radę. Narusza to w ocenie Rzecznika prawo do sądu.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że prawo to obejmuje w szczególności:

• prawo dostępu do sądu, czyli prawo do uruchomienia postępowania przed sądem,
• prawo do odpowiednio ukształtowanej i rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności,
• prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie,
• prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy  

Konieczność wykładni przepisów prawa UE przez Trybunał Sprawiedliwości

Problem niezależności sądów krajowych, które są elementem europejskiego systemu wymiaru sprawiedliwości w związku z brzmieniem art. 19 ust. 2 zd. 1 Traktatu o Unii Europejskiej powinien być również przedmiotem analizy z punktu widzenia zgodności wskazanych wyżej przepisów ustawy o KRS z prawem Unii Europejskiej. Aby było to możliwe, konieczne jest dokonanie wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej, do czego zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej upoważniony jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jednym z aspektów problemu, przedstawionego TS UE  przez NSA, jest właśnie kwestia składu organu państwa członkowskiego UE mającego stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, przed którym toczy się postępowanie w przedmiocie dotyczącym pełnienia urzędu sędziego SN. NSA podniósł również problem prawa odwołania się do właściwego sądu w sprawach indywidualnych dotyczących pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN.

Z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w  sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas (ECLI:EU:C:2018:117), bezsprzecznie wynika, że art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii również sądom krajowym. Sądy te pełnią więc we współpracy z Trybunałem Sprawiedliwości wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. W związku m.in. z zasadą lojalnej współpracy, ujętą w art. 4 ust. 3 ak. 1 TUE, państwa członkowskie UE są zobowiązane zapewnić stosowanie i poszanowanie prawa Unii. Wiąże się to z koniecznością ustanowienia środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii. Dla zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej kluczowe  jest zaś zachowanie niezależności sądów.

TS UE w wielu orzeczeniach przypominał, że przepisy traktatów i aktów przyjętych na ich podstawie mają pierwszeństwo przed prawem krajowym. Stanowią integralną część krajowego porządku prawnego i mają pierwszeństwo przed normami prawa krajowego. Każdy sąd krajowy zobowiązany jest zatem do stosowania prawa UE i ochrony zagwarantowanych praw podmiotowych, w tym również do niestosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem UE.

By ocenić, czy przepisy ustawy o KRS mogą być uznane za niezgodne z prawem UE, niezbędne jest uzyskanie odpowiedzi na pytania prejudycjalne NSA. Bezwzględnym warunkiem weryfikacji prawidłowości postępowania nominacyjnego sędziów SN - będącego sądem europejskim mającym przyczyniać się do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE - jest ocena zgodności nie tylko z Konstytucją RP, ale również z prawem UE, aktualnego statusu KRS w zakresie dotyczącym przede wszystkim sposobu kreowania jej składu.

Na ten temat wypowiedziała się Komisja Europejska we wniosku przyjętym zgodnie z art. 7 ust. 1 TUE dotyczącym praworządności w Polsce. Wskazała, że ustawa o Krajowej KRS pogłębia obawy dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów - przewiduje bowiem wcześniejsze zakończenie mandatu wszystkich sędziów-członków KRS oraz wprowadza kompletnie nowy system ich wyboru, który to system umożliwia wywieranie znacznych nacisków politycznych. Komisja Europejska powołała też stanowisko Komisji Weneckiej, że wybór 15 sędziów-członków KRS przez parlament w połączeniu z natychmiastowym zastąpieniem obecnych jej członków będzie skutkować daleko idącym upolitycznieniem tego organu. Komisja Wenecka wskazała też, że nowa ustawa osłabia niezależność Rady względem większości parlamentarnej oraz że przyczynia się do osłabienia niezależności całego systemu sądownictwa.

Takż w opinii OBWE zalecono utrzymanie zasady, zgodnie z którą sędziowie- członkowie KRS są wybierani przez władzę sądowniczą. Ostatecznym potwierdzeniem poważnych zastrzeżeń co do rzetelności sposobu powoływania KRS była decyzja Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ) z 17 września 2018 r. o zawieszeniu  KRS w członkostwie w Sieci.

Zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziów stanowi niekwestionowany standard międzynarodowy i konstytucyjny. Podstawowe wymogi w tym zakresie wynikają z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Art. 6 Konwencji statuuje prawo do rzetelnego procesu sądowego. Wiąże się ona z rozpoznawaniem spraw indywidualnych przez niezawisłe i bezstronne sądy. Niezawisłość i bezstronność implikuje z kolei konieczność odpowiedniego odseparowania władzy sądowniczej od legislatywy i egzekutywy.

***AKTUALIZACJA***

NSA przekazał w piśmie z dnia  13 marca wiadomość, że Trybunał Sprawiedliwości został poinformowany o przystąpieniu Rzecznika do postępowania. Trybunał Sprawiedliwości UE w dniu 18 marca  skierował do RPO prośbę o przedstawienie uwag na piśmie w sprawie prejudycjalnej C-824/18 wszczętej pytaniami NSA

VII.510.82.2018