Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• RPO ma nadzieję, że senacki projekt ustawy naprawczej rozpocznie wychodzenie Polski z kryzysu konstytucyjnego, odwróci niszczenie rządów prawa, burzenie podziału władz i podporządkowywanie sądownictwa woli politycznej
• Wzmocni też ochronę niezawisłości sądów i niezależności sędziów, osłabi ingerencję władzy wykonawczej w bezstronność sędziowską i niezależne orzecznictwo 
• Odbuduje niezależną Krajową Radę Sądownictwa, zlikwiduje nielegalną Izbę Dyscyplinarną SN i przywróci właściwą rolę mechanizmowi odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów
• Choć projekt może nie zyskać przychylności większości sejmowej, to prace nad ustawami naprawczymi mają wielką wagę
• Wskazują bowiem oczekiwaną drogę odrodzenia konstytucyjnego i europejskiego ustroju Polski, przywrócenia pojęciom i instytucjom prawnym ich właściwego znaczenia oraz nazwania prawa – prawem, a bezprawia – bezprawiem

17 stycznia 2020 r. grupa 45 senatorów wniosła projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 50). Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Senatowi uwagi do procedowanego w Izbie Wyższej projektu.

Jak wskazuje Adam Bodnar, projekt jest pierwszą, ważną próbą reakcji legislacyjnej na głęboki kryzys konstytucyjny. Ma na celu uporządkowanie  systemu prawnego i sądowego oraz usunięcie skutków funkcjonowania nowej Krajowej Rady Sądownictwa - organu pozbawionego przymiotu niezależności, niezawisłości i bezstronności, ustanowionego niezgodnie z Konstytucją i  obsadzonego z naruszeniem wzorców konstytucyjnych oraz ustawodawstwa.

Niemal dwuletni okres funkcjonowania Rady w zmienionym składzie przyniósł kilkaset nominacji sędziowskich, które z powodu pierwotnej wadliwości samego organu oznaczają, że powołania rodzą wątpliwości co do legalności umocowania i niezależności składów z udziałem sędziów, których niezawisłość może być podważana. Wadą prawną mogą być dotknięte także orzeczenia, w których wydaniu uczestniczyli ci sędziowie. Wprowadza to stan niepewności prawnej, godzi w stabilność orzeczeń sądowych, zagraża interesom stron i uczestników postępowania, utrudnia ochronę praw i wolności jednostek.

Propozycje służą zatem uporządkowaniu chaosu prawnego, wywołanego i podtrzymywanego przez organy władzy politycznej na skutek faktycznej odmowy wykonywania wiążących orzeczeń sądów polskich i Trybunału Sprawiedliwości UE oraz przyjmowania rozwiązań niezgodnych z Konstytucją i wiążącymi Polskę zobowiązaniami międzynarodowymi. Projekt wniesiono jeszcze przed uchwałą połączonych Izb: Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. i nie w pełni ją odzwierciedla.

Rzecznik Praw Obywatelskich docenia wysiłek projektodawców i projekt uważa za bardzo dobry punkt wyjścia do dalszych prac.

Wybór sędziów-członków KRS

Uwagi ogólne

Wskutek zmian ustawowych organy władzy ustawodawczej i wykonawczej przyznały sobie niemal monopol na kształtowanie składu Rady (dziś to 23 z 25 członków Rady - jedynie dwie osoby są wprost przedstawicielami środowiska sędziowskiego; z urzędu są nimi Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego i Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego). Władze zyskały nadmierny wpływ na obsadę stanowisk sędziowskich; uwidoczniła się też ich chęć wpływania na orzeczenia sądów. Doprowadziło to do skrajnego upolitycznienia składu Rady i uniemożliwia realizację jej konstytucyjnej roli strażnika niezależności i niezawisłości. Gdy jedna partia zdobywa większość w Sejmie, podporządkowuje to niemal w pełni skład KRS jej woli.

A ujawnienie list poparcia kandydatów do KRS - intencjonalnie opóźniane wbrew prawu i prawomocnemu orzeczeniu sądowemu - ostatecznie pogrzebało argumentację odwołującą się do realizacji postulatu demokratyzacji procesu wyboru sędziów-członków Rady. Kandydaci zgłoszeni w 2018 r. reprezentowali wąską grupę osób, w dużej części powiązanych ze środowiskiem pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości czy pełniących funkcje administracyjne w wymiarze sprawiedliwości z nominacji ministra. Poparcie zaś uzyskali w znacznej mierze ze strony sędziów delegowanych do MS Sprawiedliwości czy też sędziów, którzy liczyli na awans ze strony nowej  KRS.

Sam proces wyłaniania członków KRS, jej późniejsze funkcjonowanie i skutki jej działalności doprowadziły do głębokiej patologii w polskim wymiarze sprawiedliwości, wadliwości procesu powoływania sędziów, akceptacji represjonowania sędziów przez organy polityczne i związanych z nimi rzeczników dyscyplinarnych oraz Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego – co pozbawiło sędziów w Polsce realnej ochrony ze strony organu, który do zapewnienia takiej ochrony jest konstytucyjnie zobligowany.

Dlatego projekt słusznie odchodzi od niekonstytucyjnego modelu wyboru wszystkich sędziów-członków KRS przez Sejm RP jako organ władzy ustawodawczej - na rzecz wyłaniania reprezentacji sędziowskiej przez samych sędziów. Przywraca rozwiązania odpowiadające Konstytucji (art. 186), które nawiązują do wcześniejszego modelu, choć nie są jego prostym przywróceniem.

Zgodnie ze standardami europejskimi większość członków rad sądownictwa powinna być złożona z sędziów, którzy powinni być wyłaniani przez środowiska sędziowskie. W ten sposób gwarantuje się niezależność organu, wolnego od nadmiernego wpływu politycznego.

RPO z uznaniem przyjmuje zatem szeroką demokratyzację i transparentność  wyłaniania sędziów-członków Rady. Zapewni to reprezentatywność członków Rady i ich silną legitymację.

Zgłaszanie kandydatów na sędziów-członków KRS

Prawo zgłaszania kandydatów na sędziów-członków KRS miałoby być poszerzone. Przysługiwałoby nie tylko grupom sędziów, ale również grupom obywateli, a także: RPO, samorządom zawodów prawniczych i wydziałom  prawa.

Projekt trafnie ogranicza bierne prawa wyborcze sędziów, którzy są lub w okresie 5 lat przedtem byli delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości,  Kancelarii Prezydenta RP i MSZ. Według RPO karencja sędziów, którzy pełnili te funkcje urzędnicze, powinna być jednak krótsza i wynosić co najmniej rok.

Z uwagi na konstytucyjny wymóg niezależności względem wszystkich organów władzy publicznej, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że nie powinien wskazywać kandydata na członka KRS. Gdyby taki kandydat został  członkiem Rady, to w przypadku oceny przez RPO działań KRS pod względem przestrzegania praw obywatelskich, mogłoby powstać wrażenie, że standardy niezależnej oceny nie zostają dochowane.

Wysłuchanie publiczne kandydatów

Projekt wprowadza możliwość publicznego, transmitowanego w internecie wysłuchania kandydatów. Nie tylko prezentowaliby swe kandydatury, byłaby też możliwość zadawania im pytań przez obywateli. Projekt ogranicza jednak prawo do pytań do osób z polskim obywatelstwem. Według RPO pytania powinna moć zadać każda osoba fizyczna - ale w języku polskim. Zasadne byłoby organizowanie wysłuchania publicznego z urzędu oraz umożliwienie udziału w nim wszystkim kandydatom. A to od ich woli zależałoby, czy z tej możliwości skorzystają.

Prawo wybierania sędziów-członków KRS

Projekt przewiduje wybór sędziowskich członków Rady w wyborach bezpośrednich, powszechnych dla środowiska sędziowskiego, w głosowaniu tajnym. Rzecznik popiera to rozwiązanie. Rozważenia wymaga zaś uznanie czynnego prawa wyborczego sędziego za obowiązek. W polskich rozwiązaniach ustrojowych nie ma tradycji obowiązku wyborczego.

Reprezentatywność składu KRS

RPO popiera propozycję  parytetu co do czynnego prawa wybierania członków KRS pomiędzy z jednej strony – wszystkie rodzaje sądów: sądy powszechne, sądy administracyjne, sądy wojskowe; a z drugiej strony – przez wszystkie szczeble sądownictwa: sądy rejonowe, okręgowe, apelacyjne, Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. Zapewni to właściwą reprezentacji wszystkich rodzajów i szczebli sądów, w zależności od ich liczebności.

Proces nominacji na urząd sędziego

RPO pozytywnie ocenia nowelizację zakresie procedury rozpatrywania i oceny kandydatów na urząd sędziego.

Rada Społeczna przy KRS

RPO z aprobatą odnosi się do powołania Rady Społecznej przy KRS i powierzenia jej opiniowania kandydatów na stanowiska sędziowskie. Rada obejmująca osoby reprezentujące inne zawody prawnicze - (adwokatów, radców prawnych, notariuszy, prokuratorów), środowisko akademickie, a także przedstawicieli organizacji pozarządowych - otwiera proces nominowania sędziów na środowiska zewnętrzne i podbudowuje legitymację sędziego wyłonionego w tym procesie. W skład Rady wchodziłaby także osoba wskazana przez RPO - Rzecznik nie uchyla się od tego obowiązku.

Inne zmiany wyboru przez KRS kandydatów na urząd sędziego

Minister Sprawiedliwości zyskał nadmierny, nieuzasadniony wpływ na  sądownictwo. Dlatego ograniczenie jego roli w procesie nominowania sędziów na etapie opiniowania kandydatur przez trzyosobowe zespoły KRS jest właściwe. Minister pozostawałby członkiem KRS - jego kompetencje pozostają niezmienione.

Zaskarżalność uchwał KRS

Pozytywnie należy przyjąć ustawowe przywrócenie drogi odwoławczej w postępowaniach dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN. Przed lipcem 2018 r. prawo zaskarżenia było w ustawie przewidziane. Możliwość przeprowadzenia kontroli sądowej procesu nominacji sędziów przez zainteresowaną osobę wynika z Konstytucji i EKPC.

Zniesienie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego i zmiany w mechanizmie odpowiedzialności dyscyplinarnej

Konieczność zniesienia Izby 

RPO podziela potrzebę likwidacji Izby Dyscyplinarnej SN, która stała się instrumentem represjonowania sędziów i wpływania na czynności oraz treść decyzji orzeczniczych sądów. Obsadzono ją w dużej mierze osobami związanymi z Ministrem Sprawiedliwości. ID w istocie rzeczy ma odstraszać sędziów od podejmowania działań i orzeczeń nie odpowiadających przedstawicielom władzy i karcić tych, którzy nie realizują jej oczekiwań politycznych. Jej istnienie i działalność w rażący sposób ingeruje w sferę orzeczniczą sądów i sędziów, bezsprzecznie narusza niezawisłość sędziowską.

W świetle testu niezależności sądu wskazanego przez TSUE w wyroku z 19 listopada 2019 r. ID nie ma przymiotów sądu. Z kolei w uchwale z 23 stycznia 2020 r. trzech połączonych izb SN potwierdzono, że ID strukturalnie nie spełnia cech niezawisłego sądu i ma charakter sądu wyjątkowego, którego ustanowienie  jest zakazane w czasie pokoju. Mimo tego wiążącego rozstrzygnięcia ID manifestacyjnie kontynuuje działalność orzeczniczą. Ignoruje wiążące orzeczenia SN, naruszając Konstytucję. Odmawia także skuteczności wyrokowi TSUE, co jest jaskrawo sprzeczne z zasadami prawa Unii.  

Status osób powołanych do Izby Dyscyplinarnej 

Zniesienie ID powiązano w projekcie z wygaśnięciem stosunku służbowego jej sędziów. Ewentualne argumenty odwołujące się do konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziów nie miałyby tu zastosowania. Zgodnie z uchwałą SN z 23 stycznia 2020 r. ID była niekonstytucyjna od samego początku jej istnienia. Już to wystarcza do jej zniesienia i nierozciągania gwarancji ochrony sędziego na osoby do niej powołane. A proces ich powoływania przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa krajowego oraz wymogów UE.

Procedurę nominacji wszczęto na podstawie aktu niezgodnego z Konstytucją, tj. oświadczenia Prezydenta RP bez wymaganej kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Uniemożliwiono uprzednią kontrolę sądową aktu powołania, gdyż  KRS nie przekazała NSA odwołań kandydatów na sędziów. Przekazała zaś Prezydentowi RP swą uchwałę nr 317/2018 z 23 sierpnia 2018 r. w sprawie powołania do pełnienia urzędu sędziego w ID, zanim stała się ona prawomocna. Uniemożliwiono też podporządkowanie się wiążącemu orzeczeniu NSA, które zapadłoby w przedmiocie uchwały KRS nr 317/2018. A ostateczna decyzja ws. kontroli sądowej tej uchwały miała zapaść po uzyskaniu odpowiedzi na pytania prejudycjalne w sprawie C824/18, z którymi NSA zwrócił się do TSUE. 

Późniejszy ustawowy nakaz umorzenia tych postępowań w NSA, wszczynanie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów inicjujących ocenę niezależności wskazaną przez TSUE i uchwalenie „ustawy represyjnej” z 20 grudnia 2019 r. (zakazującej prowadzenia takiej oceny) dowodzą, że organy władzy z premedytacją naruszały obowiązujące prawo. Chodziło o to by, najpierw  obsadzić ID według własnego arbitralnego wyboru, a potem by wybór ten wszelkimi sposobami zalegalizować. Zamiar obejścia lub naruszenia obowiązującego prawa przez organy władzy publicznej nie może być zatem wynagradzany poprzez akceptację tak ukształtowanej sytuacji.

W opinii RPO można rozważyć ustanowienie minimalnych gwarancji dla tych osób, np. czasowego prawa do powrotu na wcześniej zajmowane stanowisko. W opinii RPO przemawiać za tym mogą względy silnego demokratycznego państwa, zapewniającego minimalne gwarancje wszystkim, mimo wątpliwości etycznych i prawnych, w imię pokoju społecznego.

Unieważnienie orzeczeń Izby Dyscyplinarnej SN

Pierwotna niekonstytucyjność ustanowienia Izby Dyscyplinarnej SN uzasadnia odmowę uznania mocy prawnej jej orzeczeń z mocy prawa. Zasady pewności prawa i stabilności orzeczeń sądowych nie stoją temu na przeszkodzie – ocenia RPO.

Niemniej wątpliwości wzbudza brak określenia skutków prawnych tego. Część rozstrzygnięć ID dotyczyła bowiem odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów złożonych z urzędu za pospolity czyn, np. prowadzenie pojazdu po alkoholu. Za rozważeniem, czy automatyczna nieważność orzeczeń ID jest właściwa, przemawia ryzyko przedawnienia odpowiedzialności czy bezkarności za takie delikty dyscyplinarne. Uprawnione byłoby np. ustawowe wydłużenie okresu przedawnienia. Możliwe byłoby tez powierzenie Izbie Karnej SN w okresie przejściowym kompetencji do weryfikacji orzeczeń ID – a niepotwierdzone  przez Izbę Karną byłyby uznane za nieważne.

Dalsze zmiany w mechanizmie odpowiedzialności dyscyplinarnej

Projekt proponuje przeniesienie kompetencji powierzania obowiązków rzecznika dyscyplinarnego oraz sędziego sądu dyscyplinarnego od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Pierwszego Prezesa SN. RPO popiera to rozwiązanie, które mechanizmowi odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów przywraca  jego właściwą rolę i wprowadza gwarancje nieużywania go do zaplanowanego i systematycznego represjonowania sędziów. Temu celowi służy także usunięcie funkcji specjalnego Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości.

Projekt zakłada też wygaszenie kadencji obecnych sędziów sądów dyscyplinarnych oraz kadencji obecnych rzeczników dyscyplinarnych.

Wygaśnięcie mandatu dotychczasowych sędziów-członków nowej KRS

Projekt przewiduje wygaśnięcie mandatu członków KRS wybranych na podstawie przepisów uchwalonych w grudniu 2017 r. Rzecznik uznaje to za dopuszczalne i uzasadnione. Osoby wybrane w niekonstytucyjnym trybie, z rażącym naruszeniem prawa, nie mogą odwoływać się do konstytucyjnej ochrony trwałości 4-letniej kadencji wybieralnego członka KRS.

Przyjęty model może budzić pewne wątpliwości, bo KRS ukształtowana i obsadzona w 2018 r. od początku nie spełniała standardów konstytucyjnych. Należałoby przyjąć, że obecny organ nazywany "Krajową Radą Sądownictwa" w istocie nią nie jest. W konsekwencji właściwą reakcją ustawodawczą mogłoby być nie wygaśnięcie mandatu, lecz sankcja nieważności, względnie nieistnienia oraz uznanie, że osoby wybrane do KRS nigdy jej członkami nie zostały.

Status osób powołanych do pełnienia urzędu sędziego z udziałem nowej KRS

Projekt przewiduje, że powołanie sędziego dokonane na wniosek nieprawidłowo obsadzonej KRS jest wadliwe. RPO wskazuje tu na pewną niekonsekwencję. Po pierwsze: projekt różnicuje skutki prawne w odniesieniu do obsady stanowisk  w sądach administracyjnych oraz innych sądach. Po drugie: zaproponowana formuła wskazuje, że projektodawcy jednocześnie osoby te jednak uważają za sędziów - dokonuje się bowiem częściowej legalizacji wadliwego powołania.

Przewiduje się możliwość dobrowolnego wycofania się wadliwie powołanych osób poprzez oświadczenia o zrzeczeniu się urzędu i zgłoszenie zamiaru powrotu na stanowisko wcześniejsze lub równorzędne. W opinii RPO jest to dopuszczalne. Wątpliwości budzi natomiast rozwiązanie wobec tych, którzy w terminie miesiąca nie złożą takiego oświadczenia. Projekt proponuje uznanie takiej kontynuacji zajmowania stanowiska za oczywistą i rażącą obrazę prawa, za którą sąd dyscyplinarny wymierza karę złożenia sędziego z urzędu.

Można rozważać, czy nie prowadzi do działania  prawa wstecz przez „karanie” kontynuacji stanu ukształtowanej przed uznaniem jej za delikt dyscyplinarny, względnie czy samym deliktem nie jest niezłożenie dobrowolnego oświadczenia. W ocenie RPO ustawowe związanie sądu nakazem wydania orzeczenia o określonej treści jest niezgodne z Konstytucją (art. 2 - zasada państwa prawa; art. 10 ust. 1 i 2 - zasada podziału władz, art. 42 ust. 2 - prawo do obrony, art. 45 ust. 1 - prawo do sprawiedliwego procesu,, art. 173 - niezależność sądów, art. 176 ust. 1 - dwuinstancyjność postępowania oraz art. 178 - niezawisłość sędziów sądów dyscyplinarnych. Rzecznik widzi tu potrzebę dalszych prac nad właściwymi rozwiązaniami.

Niezakończone postępowania przed KRS w sprawie powołania do pełnienia urzędu sędziego

Postępowania, dotyczące powołania do pełnienia urzędu sędziego zawisłe przed Radą w jej aktualnym składzie, nie będą kontynuowane z dniem wejścia w życie projektowanej ustawy. Dla RPO nie są jednak jasne powody, dla których postępowania dotyczące powołania do sądu administracyjnego miałyby być umarzane z mocy prawa, a pozostałe, dotyczące powołań do innych rodzajów sądów – jedynie  zawieszane do wyłonienia nowej KRS. Należy rozważyć rozwiązania, które nie wprowadzałyby nieuzasadnionego zróżnicowania kandydatów

Moc prawna orzeczeń sądowych wydanych z udziałem sędziów mianowanych z udziałem nowej KRS

Projekt zakłada, że orzeczenia sądów, w których składzie zasiadał sędzia wadliwie powołany pozostają w mocy, choć są wadliwe (nie dotyczy to orzeczeń z udziałem Izby Dyscyplinarnej SN, które z mocy prawa mają się stać nieważne).

Wadliwe orzeczenia można by zaś wzruszać przez wniesienie środka zaskarżenia, a także przez wznowienie postępowania - w ciągu roku od wejścia ustawy w życie. W ocenie RPO należałoby rozważyć, czy okres ten nie powinien być skrócony do 6 miesięcy.

Podsumowanie

Uchwalenie projektu, ze zmianami zasugerowanymi przez RPO, jest niezbędne. Należy mieć nadzieję, że rozpocznie to proces wychodzenia Polski z kryzysu konstytucyjnego, przywróci realne znaczenie gwarancjom zawartym w ustawie zasadniczej, odwróci proces niszczenia rządów prawa, burzenia podziału władz i podporządkowywania sądownictwa woli politycznej.

Ponadto wzmocni ochronę niezawisłości sądów i niezależności sędziów, osłabi ingerencję organów władzy wykonawczej w sferę bezstronności sędziowskiej i niezależnego wykonywania funkcji orzeczniczych, odtworzy niezależną KRS, umożliwi jej powrót do realizacji konstytucyjnej roli. Zlikwiduje nielegalną Izbę Dyscyplinarną SN, przywróci właściwą rolę mechanizmowi odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.

Rzecznik zdaje sobie sprawę, że projekt może nie zyskać przychylności obecnej większości sejmowej.  Prace nad przygotowywaniem ustaw naprawczych mają jednak wielką wagę. Wskazują bowiem oczekiwaną drogę odrodzenia konstytucyjnego i europejskiego ustroju RP, przywrócenia pojęciom i instytucjom prawnym ich właściwego znaczenia oraz nazwania prawa – prawem, a bezprawia – bezprawiem.

VII.510.44.2020