Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Powołana przez Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja Ekspertów „Klimat i Przestrzeń" przygotowała założenia Ustawy o przestrzeni, by zapewnić bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom
• Podstawową intencją projektu jest przyjęcie zasady, że ingerencja w dotychczasowy sposób użytkowania danego obszaru jest możliwa tylko wtedy, gdy nie stoi w sprzeczności z wymogami ochrony środowiska
• Proponowane przez Komisję rozwiązania wymagają zaprojektowania odpowiednich zmian ustawodawczych - nie tylko co do planowania przestrzennego, ochrony środowiska, ale i zasad stanowienia prawa miejscowego określania podatków lokalnych
• Marcin Wiącek prosi ministra rozwoju i technologii Krzysztofa Paszyka o analizę rozwiązań projektu. Wyraża nadzieję, że staną się one podstawą wypracowania regulacji ustawowych.
• AKTUALIZACJA 8.07.2025: Projekt założeń będzie szczegółowo analizowany w trakcie prac nad kolejną częścią reformy systemu planowania. Niemniej już obecnie pewna część założeń realizowana jest w obowiązujących przepisach; przyjętym rozwiązaniom przyświecały również podobne cele i założenia - odpisał sekretarz stanu w MRiT Michał Jaros. 

Rzecznik Praw Obywatelskich od wielu lat zajmuje się kwestiami gospodarowania przestrzenią i ochrony środowiska. W styczniu 2022 r. powołał Komisję Ekspertów „Klimat i Przestrzeń", do której zaproszono wybitnych naukowców (przyrodników, hydrologów, socjologów), samorządowców, eksperci z ochrony środowiska, transportu publicznego, prawników i ekonomistów. 

Podstawowym zadaniem Komisji była dyskusja nad rewizją dotychczasowych zasad planowania przestrzennego w celu zaproponowania rozwiązań integrujących zadania dotyczące ochrony klimatu z planowaniem przestrzennym.

W wielu skargach do RPO ujawniają się różnego rodzaju problemy społeczne, środowiskowe i ekonomiczne, które są konsekwencją błędnej regulacji systemu planowania przestrzennego, a w efekcie - braku racjonalnej gospodarki przestrzennej. Najwyższa Izba Kontroli oceniała, że przestrzeń jest źle zarządzana, a chaos i brak ładu przestrzennego negatywnie wpływają na jakość życia mieszkańców i środowisko naturalne.

Chaos przestrzenny, który dominuje w Polsce, obniża kulturową i funkcjonalną wartość terenów nowej urbanizacji oraz pogarsza warunki życia obywateli, ograniczając dostęp do usług i transportu publicznego. Na niepowiązanych ze sobą funkcjonalnie terenach nowej zabudowy zauważalny jest brak prawidłowych relacji społecznych - więzi międzyludzkich i tożsamości lokalnej. Chaos przyczynia się także do zanieczyszczenia środowiska naturalnego; negatywne skutki antropopresji często powodują nieodwracalne zmiany w układach ekologicznych. Powoduje to olbrzymie koszty kompensacji, które wymagają kosztownej renaturalizacji i coraz silniejszej ochrony obszarowej. Skutkiem istniejących uregulowań są ponadto konflikty i protesty społeczne.

Podobną ocenę zawarła NIK w informacji z 2023 r. o wynikach kontroli „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w Polsce na przykładzie wybranych miast". Zgodnie z nią obecny system planowania przestrzennego nie zapewnia racjonalnego kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Mimo zasadnych intencji ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rozwiązała najważniejszych problemów, a w przekonaniu wielu samorządów wręcz skomplikowała proces planistyczny. Nie zmieniły się też konsekwencje ekonomiczne planowania przestrzennego, które określa się jako "prywatyzację zysków i upublicznienie kosztów".

Mając na uwadze, że ochrona środowiska jest podstawą prowadzenia polityki przestrzennej i zagospodarowania, z punktu widzenia ochrony praw obywateli w kontekście respektowania zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), jak też realizowania obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), RPO powierzył Komisji Ekspertów zadanie przygotowania założeń regulacji prawnych mających zapewnić bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Pracom Komisji przyświecało założenie, że decyzje przestrzenne powinny być podporządkowane potrzebami ochrony klimatu i środowiska.

Możemy, a często musimy, zmieniać sposób wykorzystania ziemi, ale powinniśmy to czynić tylko wtedy, kiedy nie powoduje to negatywnych skutków klimatycznych. Kluczowym narzędziem ograniczającym negatywne skutki zmian przestrzeni musi być instrument integrujący ochronę klimatu z planowaniem przestrzennym. Załączone opracowanie zawiera propozycję założeń ustawy realizującej ten cel.

Proponowane przez Komisję rozwiązania wymagają zaprojektowania odpowiednich zmian ustawodawczych - nie tylko w zakresie planowania przestrzennego, ochrony środowiska, ale również zasad stanowienia prawa miejscowego i określania podatków lokalnych. Niezbędne wydaje się dokonanie zasadniczych zmian w ustawach dotyczących Lasów Państwowych, Wód Polskich, transportu publicznego, ale także jawności działań organów władzy publicznej i instytucji realizujących zadania publiczne. Dlatego, niezależnie od zmian w powyższych obszarach prawa, wynikających z przedstawianych założeń do projektu Ustawy o przestrzeni, potrzebne jest dokonanie szeroko pojętych zmian, koniecznych dla skutecznej ochrony środowiska naturalnego i klimatu (postulaty zmian zawarto w aneksie do założeń Ustawy o przestrzeni).

Podstawową intencją projektu Komisji jest przyjęcie zasady, że ingerencja w dotychczasowy sposób użytkowania danego obszaru jest możliwa tylko wtedy, gdy nie stoi w sprzeczności z wymogami ochrony środowiska. Zasadniczą rolę w założeniach do projektu ustawy odgrywa „Środowiskowy Dokument Zarządczy", który jest faktografią stanu przyrodniczego, a w efekcie określa tereny, na których niemożliwe jest dokonywanie zmian, oraz tereny, gdzie zmiany sposobu użytkowania są dopuszczalne, ale po spełnieniu określonych warunków („Standardów Środowiskowych"). Projekt założeń Ustawy o przestrzeni przewiduje, że ustalenia „Środowiskowego Dokumentu Zarządczego" są obligatoryjne dla rozstrzygnięć przestrzennych czyli muszę być uwzględniane w aktach planowania przestrzennego.

W założeniach przyjęto zasadę, że wymagania dotyczące treści aktów prawa miejscowego będą składały się z dwóch grup: wymagań obligatoryjnych - obowiązujących we wszystkich gminach, oraz wymagań fakultatywnych - do ewentualnego stosowania. Umożliwi to dostosowanie treści przepisów miejscowych do społecznej, przyrodniczej i ekonomicznej specyfiki gminy.

Dla zapewnienia szerokiego udziału społecznego w procesie planowania przestrzeni, przy uwzględnieniu aspektów środowiskowych, w założeniach zaproponowano rozwiązanie oparte na dwóch elementach: powszechnej jawności działań organów publicznych i stałym udziale społeczeństwa. W ocenie Komisji informacje o wszelkich działaniach gminy i innych organów, a także podmiotów gospodarczych, związanych z realizacją Ustawy o przestrzeni powinny być powszechnie dostępne z mocy ustawy - bez konieczności składania wniosków o udostępnienie takich informacji i dokumentów.

Założenia projektu określają też zasady lokalizacji ponadlokalnych inwestycji celu publicznego wraz z określeniem podstawowych reguł ich finansowania.

Zaproponowana integracja przepisów dotycząca wielu obszarów oddziaływania państwa może tworzyć wrażenie poszerzenia wymagań czy wręcz tworzenia dodatkowych barier. Byłoby to jednak przekonanie fałszywe, gdyż obecnie te obowiązki istnieją (są tylko realizowane odrębnie i często prowadzą do wzajemnych sprzeczności). A wprowadzenie proponowanych rozwiązań ułatwi proces inwestycyjny poprzez doprowadzenie do tzw. przewidywalnej przestrzeni.

Członkowie Komisji dostrzegają, że regulacje prawne dotyczące zagospodarowania przestrzennego wymagają uwzględnienia wielu interesów pozostających ze sobą w konflikcie, a także zapewnienia odpowiedniej równowagi między ochroną wolności i praw jednostek a potrzebą ochrony dobra wspólnego, jakim jest klimat i środowisko naturalne. Założenia projektu Ustawy o przestrzeni nie tylko wyważają wchodzące w grę wartości, ale przede wszystkim zmierzają do kompleksowej ochrony wartości konstytucyjnych, jakimi pozostają zasada zrównoważonego rozwoju i ochrona środowiska, w tym ludzkiego życia i zdrowia - ale także ład przestrzenny, porządkujący życie społeczne i gospodarcze obywateli. Jednocześnie zdajemy sobie sprawę, że realizacja niektórych postulatów jest decyzją mieszczącą się w sferze uznania politycznego rządu i ustawodawcy.

RPO przedłożył MRiT projekt wypracowany przez Komisję. Marcin Wiącek zwraca się do min. Krzysztofa Paszyka o analizę rozwiązań projektu. Wyraża nadzieję, że staną się one podstawą wypracowania ustawowych regulacji. Prosi też  o stanowisko. 

Deklaruje zarazem, że zarówno urząd RPO, jak i członkowie Komisji są gotowi do współpracy w przekonaniu, że Minister uzna, iż przedstawione postulaty są potrzebne, a zatem warte wdrożenia w drodze zmian ustawodawczych.

Założenia ustawy skierowano także do wiadomości Ministra Klimatu i Środowiska.

Odpowiedź Michała Jarosa, sekretarza stanu w MRiT

Ministerstwo Rozwoju i Technologii dziękuje za przekazany projekt założeń ustawy. Zapewniam, że Ministerstwu, podobnie jak autorom dokumentu zależy na planowaniu przestrzennym wysokiej jakości oraz zapewniającym optymalne wykorzystywanie terenu.

Takie planowanie przestrzeni godzić musi bowiem interesy publiczne i prywatne, pomagać w utrzymaniu ładu przestrzennego oraz w określeniu właściwego kierunku rozwoju. Ład przestrzenny to nie tylko estetyka, ale przede wszystkim harmonia i uporządkowanie pomiędzy elementami składowymi przestrzeni i jej funkcjami, które stanowią kryterium oceny jakości zrównoważonego rozwoju, a także jakości życia.

W ostatnich latach, szczególnie podkreślane są kwestie klimatyczne, które w kontekście przestrzeni, w naszej opinii skupiać muszą się zarówno na zapobieganiu efektom negatywnych zjawisk jak i budowaniu odporności jeśli skutki takie już wystąpią. Uważam, że podejście takie w dużej mierze pokrywa się z założeniami przyjętymi przez autorów projektu.

Podkreślić należy również, że w aktualnych przepisach dotyczących planowania przestrzennego znajdują się rozwiązania, które w pewnych zakresach odpowiadają części postulatów zawartych w projekcie.

Wskazać można tutaj plan ogólny gminy, który podobnie jak proponowany plan struktury (PS) jest aktem prawa miejscowego i dzieli obszar gminy na strefy zarówno zakładające zabudowę jak i wyłączone z możliwości jej lokalizacji, przy uwzględnieniu szeregu wskazanych w ustawie uwarunkowań, również tych środowiskowych.

W oczywisty sposób nie są to akty identyczne, mają jednak podobny zakres, a także wspólny cel, jakim jest wskazanie kierunków rozwoju, które przełożone muszą być na dokumenty bardziej szczegółowe.

Dokumentem bardziej szczegółowym wg rozwiązań w przekazanym projekcie jest plan zabudowy (PZ), który wykazuje natomiast podobieństwa do obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno w zakresie części ustaleń jak i funkcji jako szczegółowego aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydawane są pozwolenia na budowę.

Podobnie w przypadku zawartego w projekcie zintegrowanego projektu inwestycyjnego (ZPI), który w założeniach spełniać na funkcję analogiczną do obecnego zintegrowanego planu inwestycyjnego.

Pewne podobieństwa występują również pomiędzy zaproponowanym normatywem urbanistycznym (NU) i standardami dostępności infrastruktury społecznej, które przyjęte mogą być w planie ogólnym gminy, chodzi tutaj głównie o przyświecający obu rozwiązaniom cel, tj. zagwarantowanie odpowiedniego standardu nowych inwestycji w zakresie ich dostępu do niezbędnych usług publicznych.

Podobieństwa występują również w przypadku zawartych w projekcie założeń dla decyzji lokalizacyjnych (DL) oraz partycypacji społecznej. W obecnych przepisach ograniczono wydawanie decyzji o warunkach zabudowy do wskazanych w planie ogólnym obszarów, rozbudowano także przepisy aby zapewnić jak najszerszy udział społeczeństwa i jawność procesu sporządzania aktów planistycznych.

Podsumowując, projekt założeń jest dokumentem zawierającym znacznie więcej propozycji szczegółowych rozwiązań, zakładających rewolucyjną zmianę całego systemu planowania. Niemniej jednak już obecnie pewna część jego założeń realizowana jest w obowiązujących przepisach, przyjętym rozwiązaniom przyświecały również podobne cele i założenia.

Pragnę w tym miejscu, poinformować również o trwających aktualnie pracach w ramach projektu Gospostrateg-ReActPlan, „Nowy model regionalnego i miejscowego planowania przestrzennego dla zapewnienia odporności i bezpieczeństwa struktury przestrzennej Polski w kontekście współczesnych wyzwań rozwojowych”, które mają na celu wypracowanie założeń będących podstawą do podjęcia prac legislacyjnych w zakresie zmian w planowaniu przestrzennym.

Na zakończenie pragnę jeszcze raz podziękować za przekazany materiał oraz zapewnić, że będzie on szczegółowo analizowany w trakcie prac nad kolejną częścią reformy systemu planowania, przy czym ostateczny kształt przepisów będzie efektem zarówno materiałów wejściowych, takich jak wyniki wspomnianego wyżej projektu, jak i przeprowadzonego procesu legislacyjnego, w tym stanowisk innych resortów oraz uwag składanych w ramach opiniowania i konsultacji społecznych.

IV.7006.83.2024