Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Tzw. Samorządowe Karty Praw Rodzin (SKPR), choć nie budzą takich zastrzeżeń jak uchwały „anty-LGBT”, to jednak niektóre z ich postanowień wykraczają poza zakres zadań jednostek samorządu terytorialnego
• Pojęcie „rodziny”, jakie jest używane w SKPR, należy rozumieć w sposób zgodny z Konstytucją i Europejską Konwencją Praw Człowieka, jako obejmujące również związki, które nie są oparte na małżeństwie
• Postanowienia SKPR mogą prowadzić do wykluczenia z ochrony samotnych rodziców oraz niedopuszczalnego różnicowania dostępu organizacji pozarządowych do ich finansowania 
• Marcin Wiącek zwrócił się do dwóch burmistrzów i dwóch starostów o rozważenie wyeliminowania kwestionowanych postanowień SKPR z obrotu prawnego

Rzecznik skierował wystąpienia do: Burmistrza Miasta i Gminy Odrzywół, Starosty Łańcuckiego, Burmistrza Dębicy oraz Starosty Dębickiego. Przedstawił im swe wątpliwości co do zgodności uchwał rad z prawem, w tym z konstytucyjnym zakazem dyskryminacji.

W latach 2019-2020 niektóre jednostki samorządu terytorialnego podjęły uchwały określane w debacie publicznej jako uchwały „anty-LGBT”. Do tej grupy zaliczono uchwały w sprawie przeciwdziałania lub powstrzymania „ideologii LGBT” oraz w sprawie przyjęcia Samorządowej Karty Praw Rodzin. 

Uchwały z pierwszej kategorii zostały uchylone przez organy samorządu terytorialnego lub unieważnione przez sądy. Nadal w obrocie pozostaje kilka zaś uchwał dotyczących SKPR. Ich charakter, treść i skutki co do zasady nie budzą tak daleko idących zastrzeżeń, jak uchwały w sprawie przeciwdziałania lub powstrzymania „ideologii LGBT”. Jednakże niektóre ich postanowienia można uznać za wątpliwe pod względem legalności.

Pojęcie "rodziny"

Karta wielokrotnie odwołuje się do pojęć „rodzina”, „prawo do ochrony życia rodzinnego” oraz „autonomia rodziny”. Pojęcie „rodziny” nie zostało zdefiniowane w Konstytucji RP. W wyroku z 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt SK 62/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „brak definicji rodziny w Konstytucji, nawet w świetle dokonujących się przemian społecznych, nie skutkuje brakiem możliwości zrekonstruowania tego pojęcia. W pierwszym rzędzie trzeba odwołać się do językowego jego znaczenia. ‘Rodzina’ – w ścisłym tego słowa rozumieniu – to wspólnota rodziców, najczęściej małżeństwa i dzieci. Natomiast ‘rodzina niepełna’, to rodzina, w której brak jest jednego z rodziców. Na gruncie przepisów konstytucyjnych nie ma jednocześnie podstaw do odstąpienia od powszechnego znaczenia pojęć, jakie ukształtowały się w języku polskim”. 

W tym wyroku TK nie przesądził, czy rodzinę w rozumieniu konstytucyjnym stanowią wyłącznie osoby pozostające w związku małżeńskim, czy też mogą ją tworzyć także np. osoby tej samej płci pozostające we wspólnym pożyciu.

Dokonując wykładni pojęć „rodzina” (art. 18 Konstytucji RP), „prawo do ochrony życia rodzinnego” (art. 47 Konstytucji RP), należy brać pod uwagę to, że ich definicja musi być przyjazna dla wiążącego Polskę prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP).  W sprawie Przybyszewska i inni przeciwko Polsce (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 12 grudnia 2023 r., skarga nr 11454/17 i 9 innych) ETPC przypomniał, iż w sprawach dotyczących domniemanego braku prawnego uznania lub ochrony par osób tej samej płci, art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ma zastosowanie zarówno w aspekcie „życia prywatnego”, jak i „życia rodzinnego” .

Wyrok Wielkiej Izby ETPC z 19 stycznia 2023 r. w sprawie Fedotova i inni przeciwko Rosji (skargi nr 40792/10, 30538/14 i 43439/14) wskazał, że pojęcie „życia rodzinnego” jest ściśle związane z istnieniem bliskich więzi osobistych, a samo pojęcie „rodzina” dotyczy związków opartych na małżeństwie, lecz także innych faktycznych „więzi rodzinnych”, gdy np. jednostki zamieszkują razem, ale nie są małżeństwem.  

W wyroku w sprawie Schalk i Kopf przeciwko Austrii (wyrok z 24 czerwca 2010 r., skarga nr 30141/04) Wielka Izba przypomniała, że w odniesieniu do związków osób tej samej płci orzeczono, iż sztuczne jest utrzymywanie poglądu, iż w przeciwieństwie do pary osób o odmiennej płci, para osób tej samej płci nie może korzystać z „życia rodzinnego” w rozumieniu art. 8 Konwencji.

Konstytucyjne pojęcie „rodzina” obejmuje osoby pozostające we wspólnym pożyciu (także tej samej płci), niezależnie czy pozostają w związku małżeńskim. Wyraz takiemu przekonaniu daje polski ustawodawca, definiując pojęcia ustawowe. Np. zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy  o pomocy społecznej  przez rodzinę należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W rozumieniu art. 115 § 11 Kodeksu karnego osobą najbliższą jest nie tylko małżonek, wstępny, zstępny, rodzeństwo, powinowaty w tej samej linii lub stopniu, osoba pozostająca w stosunku przysposobienia oraz jej małżonek, ale także osoba pozostająca we wspólnym pożyciu. Z kolei art. art. 2 pkt 2 lit. e ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej stanowi, że przez osobę doznającą przemocy domowej należy także rozumieć m. in. osobę pozostającą we wspólnym pożyciu.

Dlatego zapisy SKPR posługujące się pojęciem „rodziny” należy – w ocenie RPO – interpretować zgodnie z Konstytucją i orzecznictwem ETPC. Odmienne rozumienie definicji rodziny prowadziłoby do naruszenia Konwencji.

Objęcie ochroną tylko wybranej kategorii rodzin – wykluczenie samotnych rodziców

Przyjęcie Karty zobowiązywało do szczególnej ochrony rodzin opartych na małżeństwie kobiety i mężczyzny, w tym do przeciwdziałania dyskryminacji małżeństw w polityce społecznej, za którą w SKPR uznano przywileje na rzecz samotnych rodziców w dostępie do usług i świadczeń oferowanych przez samorząd.

Kwestia wykładni art. 18 Konstytucji RP – wskazującego na ochronę i opiekę państwa nad małżeństwem, rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem – w związku z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP – ustanawiającym m.in. prawo rodzin niepełnych do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, była rozważana przez TK. W wyroku z 4 września 2007 r. (sygn. akt P 19/07) stwierdził on, że „nakaz wyrażony w art. 18 Konstytucji nie oznacza, że Konstytucja nakazuje traktować osobę mającą rodzinę inaczej (lepiej), niż osobę samotną”.

W orzeczeniu z 18 listopada 2014 r. (sygn. akt SK 7/11) TK wskazał, że: „Konstytucja gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji), więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o „zwykłej” intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie”. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP ma oznaczać wyraźne podwyższenie tego standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom.

Wątpliwości budzi zwłaszcza takie postanowienie Karty: „Dotyczy to w szczególności dostępu do usług i świadczeń oferowanych przez samorząd, których przyznanie jest uwarunkowane złożeniem oświadczenia o statusie samotnego rodzica. Już samo urealnienie tego rodzaju oświadczeń poprzez wprowadzenie znanego w polskim systemie prawnym wymogu, by samotny rodzic przedłożył orzeczenie zasądzające alimenty, może wyeliminować korzystanie z tego przywileju przez osoby nieuprawnione oraz zasadniczo ograniczyć skalę dyskryminacji małżeństw”. 

Wprowadzenie wymogu przedkładania takiego orzeczenia wykluczałoby z możliwości otrzymywania świadczeń rodziców, którzy z różnych przyczyn nie mają możliwości uzyskania takiego orzeczenia bądź na nie oczekują.

Zakaz finansowania ze środków publicznych działań określonych w SKPR 

Postanowienia SKPR dotyczące „wyłączenia możliwości przeznaczenia środków publicznych i mienia publicznego na projekty podważające konstytucyjną tożsamość małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny lub autonomię rodziny”, czy „wykluczenia przeznaczenia środków na działania podważające konstytucyjne fundamenty prawa rodzinnego lub godzące w prawa obywateli”, mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z zasadą równego traktowania.
Nieostrość tych pojęć pozostawia zbyt szerokie pole do swobodnej oceny, jakie projekty podważają konstytucyjną tożsamość małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny lub konstytucyjne fundamenty prawa rodzinnego. Może to prowadzić do bezprawnego różnicowania dostępu organizacji do finansowania ich działania.

Zgodnie z SKPR, wyłączenie możliwości finansowania opisanych projektów lub działań miałoby zostać wprowadzone do programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz regulaminów konkursów dla organizacji społecznych. 

Tymczasem formy i zasady współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi w ramach realizacji zadań publicznych, w tym wspierania rodzin, określono w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie daje ona organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego podstaw do wprowadzania opisanych ograniczeń finansowania organizacji pozarządowych. Elementy programów współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi oraz ogłoszeń konkursowych są wskazane wprost w przepisach ustawy, która nie przewiduje możliwości ich zmiany lub uzupełnienia w aktach prawa miejscowego.

Powołanie Rzecznika Praw Rodziny 

Powoływanie nowych organów – bez jednoznacznej podstawy ustawowej – nie należy do zadań rady gminy (zob. wyrok NSA z 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, dotyczący powołania przez radę miasta „gminnego rzecznika praw obywatelskich”).  W konsekwencji takie uregulowania SKPR stanowią przekroczenie kompetencji ustawowych gminy. 

RPO zwraca się do adresatów o stanowisko i rozważenie przedstawienia możliwości wyeliminowania kwestionowanych zapisów Karty z obrotu prawnego. 

XI.505.18.2023