Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Osoby z niepełnosprawnościami i seniorzy przebywają w dużych instytucjach opieki - nawet jeśli tego nie chcą, bo wciąż nie mają właściwego wsparcia w lokalnej społeczności
• RPO ponownie dopomina się od rządu o kompleksową strategię deinstytucjonalizacji systemu wsparcia dla tych osób - połączoną z odejściem od instytucji ubezwłasnowolnienia
• Polskę zobowiązują do tego m.in. rekomendacje Komitetu ONZ ds. Praw Osób Niepełnosprawnych z 2018 r. 
• Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w tej sprawie do minister rodziny, pracy i polityki społecznej Bożeny Borys-Szopy

Osoby z niepełnosprawnościami i osoby starsze powinny mieć możliwość niezależnego życia. Przewiduje to m.in. Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Chodzi o to, aby w pełni i w sposób równy z innymi mogły one korzystać ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności. Osoby takie muszą mieć możliwość decyzji co do tego, gdzie i z kim będą mieszkać, a nie być zobowiązywane do mieszkania w szczególnych warunkach (DPS-ach, domach seniora itp.).

Cel ten można osiągnąć dzięki deinstytucjonalizacji, czyli przejściu do wsparcia na poziomie społeczności lokalnych. Założeniem jest zastąpienie oferowania miejsc w dużych instytucjach, jak DPS-y, wsparciem w postaci mieszkania chronionego lub korzystania z usług asystenta osobistego. Proces ten odnosi się także do systemu ochrony zdrowia psychicznego - główny ciężar powinien zostać przeniesiony z dużych szpitali psychiatrycznych na świadczenie pomocy w lokalnych wspólnotach.

Problem ten był już wielokrotnie sygnalizowany rządowi przez RPO. W listopadzie 2017 r. RPO wraz z 54 organizacjami społecznymi skierował do premiera apel w tej sprawie. Wskazano, że liczba DPS-ów stale rośnie. Podkreślono niedostateczny rozwój alternatywnych form wsparcia wobec nich.  Apelowano o przyjęcie Narodowego Programu Deinstytucjonalizacji.

W sierpniu 2018 r. RPO ponownie napisał do rządu, że seniorzy i osoby z niepełnosprawnościami nadal skazywani są na przeprowadzkę do dużych instytucji opieki, nawet jeśli tego nie chcą – nie ma bowiem dla nich właściwego wsparcia w miejscu zamieszkania. 

Rząd odpowiedział, że nie widzi potrzeby przyjmowania Narodowego Programu Deinstytucjonalizacji, ponieważ stosowane są inne narzędzia. A w ich ramach co roku 900 osób powraca z DPS-ów do społeczności lokalnych.

Rekomendacje Komitetu ONZ i wymogi UE

Problem nabiera jednak nowego znaczenia w kontekście rekomendacji wydanych we wrześniu 2018 r. przez Komitet ONZ ds. Praw Osób Niepełnosprawnych oraz procedowanego obecnie projektu nowelizacji ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego.

Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych, ratyfikowana w 2012 r. przez Polskę, nakłada na państwa-strony obowiązek podjęcia skutecznych i odpowiednich środków w celu umożliwienia osobom z niepełnosprawnościami życia w społeczności lokalnej. Osoby z niepełnosprawnościami mają mieć możliwość wyboru miejsca zamieszkania, na zasadzie równości z innymi i nie być zobowiązywane do mieszkania w szczególnych warunkach. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych UE  także osoby starsze mają prawo do godnego i niezależnego życia.

W myśl Rekomendacji CM/Rec(2014)5 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie promocji praw osób starszych, wsparcie dla seniorów powinno być świadczone w społecznościach lokalnych.

Według Ogólnoeuropejskich Wytycznych Przejścia od Opieki Instytucjonalnej do Opieki Świadczonej na Poziomie Społeczności Lokalnych, niezbędne jest stworzenie krajowych i regionalnych planów działania na rzecz deinstytucjonalizacji i rozwoju usług na poziomie lokalnym. Wytyczne podkreślają potrzebę przyjęcia regulacji ustawowych zapewniających dostęp do usług wsparcia w społecznościach lokalnych oraz zaprzestania tworzenia dużych instytucji opiekuńczych.

Deinstytucjonalizacja nie polega wyłącznie na rezygnacji z instytucji. Należy ją postrzegać w szerszym kontekście zmiany podejścia do osób z niepełnosprawnościami i osób starszych. Chodzi bowiem m.in. o: 

• odejście od medycznego modelu niepełnosprawności na rzecz modelu społecznego, 
• zniesienie ograniczeń zdolności do czynności prawnych osób z niepełnosprawnościami (ubezwłasnowolnienie), 
• zmiany w systemie ochrony zdrowia, zabezpieczenia społecznego i edukacji. 

Chodzi także o zindywidualizowanie wsparcia oraz branie pod uwagę woli i preferencji osób, na których rzecz te usługi są świadczone. Wymaga to zatem koordynacji działań na wielu płaszczyznach.

Tymczasem w Polsce nie ma kompleksowej strategii dla przeprowadzenia tego procesu. Zauważył to Komitet ds. Praw Osób Niepełnosprawnych, który w rekomendacjach dla Polski uznał brak zmian za jeden z dwóch głównych problemów we wdrażaniu Konwencji. Komitet zarekomendował Polsce przyjęcie konkretnych planów działania na rzecz deinstytucjonalizacji i wyznaczenie ram czasowych przejścia osób z instytucji do życia w społeczności lokalnej. W ocenie Komitetu należy podjąć pilne działania gwarantujące prawidłowe wykorzystanie funduszy unijnych na deinstytucjonalizację. Wymaga to systemowej transformacji, która obejmuje zamknięcie zakładów opiekuńczych i eliminację przepisów ws. instytucjonalizacji. Powinno temu towarzyszyć ustanowienie programu zindywidualizowanych usług wsparcia, obejmujących m.in. plan przejściowy z budżetem i ramami czasowymi.

Co trzeba zmienić

Mimo to dotychczas jednak nie rozpoczęto prac nad kompleksowym wdrożeniem postanowień Konwencji oraz zaleceń Komitetu.

Dlatego Rzecznik zwraca uwagę minister Bożenie Borys-Szopie na potrzebę przeprowadzenia zmian legislacyjnych w art. 53 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który reguluje zasady mieszkalnictwa chronionego. W ustawie powinno się znaleźć wyraźne wskazanie, że mieszkania te są kameralną formą wsparcia. Należy również wprowadzić zakaz tworzenia licznych mieszkań tego typu w jednym budynku. Wskazany byłby także zapis o włączeniu mieszkańców w społeczność lokalną. Ważne jest dopuszczenie do korzystania z mieszkań chronionych osób potrzebujących całodobowego wsparcia.

Konieczne są też rozwiązania zwiększające gwarancje przestrzegania praw osób, które w dalszym ciągu przebywają w instytucjach. Częściowo na tę potrzebę odpowiada projekt noweli ustawy o pomocy społecznej i ustawie o ochronie zdrowia psychicznego. Zawiera on niektóre zmiany postulowane przez RPO - ws. określenia trybu możliwości ograniczenia samodzielnego wychodzenia mieszkańców DPS-ów i placówek zapewniających całodobową opiekę w ramach działalności gospodarczej poza ich teren. 

Rzecznik z satysfakcją przyjął uwzględniony w tym projekcie obowiązek zgody sądu na umieszczenie osoby ubezwłasnowolnionej w placówce zapewniającej całodobową opiekę w ramach działalności gospodarczej. Dla pełnej jednak zgodności projektu z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Konstytucyjnego w ustawie należałoby wprost ująć zobowiązanie sądu do uwzględnienia racjonalnie wyrażanej woli osoby ubezwłasnowolnionej.

Pozytywnie należy także ocenić propozycję ustanawiającą limit osób mieszkających w jednym budynku w placówce zapewniającej całodobową opiekę w ramach działalności gospodarczej. Przyjęty limit 100 osób jest jednak zdecydowanie zbyt wysoki. Nie odpowiada on rekomendacjom Komitetu ds. Praw Osób Niepełnosprawnych i opóźni deinstytucjonalizację. 

W projekcie brakuje też określenia maksymalnej liczby osób, które mogą mieszkać w jednym budynku w ramach DPS. Nie ma też regulacji, które stopniowo zmniejszałyby liczbę mieszkańców w istniejących DPS-ach.

Warunkiem wstępnym efektywnej deinstytucjonalizacji jest zniesienie instytucji ubezwłasnowolnienia i zastąpienie jej systemem wspieranego podejmowania decyzji - co Rzecznik wielokrotnie postulował. Ubezwłasnowolnienie stoi w sprzeczności z Konwencją. Osoby ubezwłasnowolnienie często są pozbawione możliwości realnego wpływu na własne życie, co powoduje, że częściej trafiają do instytucji. Już sama możliwość ubezwłasnowolnienia negatywnie wpływa na społeczny odbiór osób z niepełnosprawnościami. Są postrzegane jako  „niesamodzielne” i „wymagające opieki” - co ma uzasadniać znaczną ingerencję osób trzecich w ich życie. 

Adam Bodnar zwrócił się do minister Bożeny Borys-Szopy o podjęcie niezbędnych działań na rzecz zintensyfikowania procesu deinstytucjonalizacji, zgodnie z rekomendacjami Komitetu ONZ, w tym przede wszystkim - o opracowanie kompleksowej strategii deinstytucjonalizacji. Poprosił też o uwzględnienie uwag do projektu zmian ustawy o pomocy społecznej i o ochronie zdrowia psychicznego. 

XI.503.4.2016