Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zasady inwigilowania ludzi przez służby specjalne w Polsce oceni Europejski Trybunał Praw Człowieka
• To wynik skarg adwokata oraz aktywistów Fundacji Panoptykon i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, którzy podejrzewają, że mogli być inwigilowani
• Chodzi o brak niezależnej kontroli nad działaniami służb, które mogą korzystać ze swych szerokich uprawnień bez realnych ograniczeń i bez nadzoru
• A osoba, która była inwigilowana, nie może się o tym dowiedzieć – nawet po zakończeniu sprawy, w której nie postawiono jej zarzutów
• AKTUALIZACJA 27.09.2022: W trakcie rozprawy przed ETPC, która odbyła się 27 września 2022 r., przedstawiciele RPO wnieśli o uznanie skarg za dopuszczalne i ich rozpatrzenie przez Trybunał
• AKTUALIZACJA 28.05.2024: ETPC orzekł, że doszło do trzech naruszeń prawa do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i korespondencji (art. 8 EKPC)
• W ocenie Trybunału przepisy krajowe nie gwarantują wystarczającej ochrony przed nadmiernym stosowaniem inwigilacji i nadmierną ingerencją w życie prywatne obywateli
• Brak takich gwarancji nie został wystarczająco zrównoważony przez obowiązujący mechanizm kontroli sądowej
• Powinien on zostać uzupełniony m.in. o obowiązek informowania inwigilowanego o kontroli operacyjnej wraz z prawem do odwołania się do niezależnego organu

Rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar złożył opinię tzw. przyjaciela sądu (amicus curiae) w sprawie dwóch skarg: Dominika Bychawska-Siniarska i inni przeciwko Polsce oraz Mikołaj Pietrzak przeciwko Polsce. Ustawy, które zbada  Trybunał to w szczególności ustawa o Policji oraz tzw. ustawa antyterrorystyczna. Trybunał może również wziąć pod uwagę wykorzystywanie przez Polskę systemu Pegasus.

W ocenie RPO przepisy o inwigilacji naruszają kluczowe prawa i wolności obywatelskie, gwarantowane przez Konstytucję RP i prawo europejskie. RPO w 2018 r. wycofał z Trybunału Konstytucyjnego wniosek ws. zasad inwigilacji. Nie było bowiem szansy na niezależne i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez TK w obecnej sytuacji.

Skargi do ETPC

Pod koniec 2019 r. ETPC zwrócił się do polskiego rządu o wyjaśnienia w sprawie inwigilacji prowadzonej przez służby specjalne na podstawie ustawy o Policji oraz ustawy antyterrorystycznej. Ma to związek ze złożonymi do ETPC na przełomie 2017 i 2018 r. skargami adwokata i aktywistów. Wskazują one, że działania służb naruszyły prywatność (art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka) oraz prawo do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 Konwencji).

Skarga adwokata wskazuje, że niekontrolowana inwigilacja narusza nie tylko jego prywatność, ale przede wszystkim prawa i wolności jego klientów. Fundamentem relacji adwokata z klientem jest bowiem zaufanie, które może powstać wyłącznie w warunkach poufności. Możliwość inwigilacji jego klientów może zatem doprowadzić do naruszenia szczególnie chronionej tajemnicy adwokackiej.

Aktywiści podkreślają, że jako aktywni obywatele są szczególnie narażeni na działania służb. Działacze HFPC i Panoptykonu od lat krytykują brak kontroli nad działaniami służb, które mogą korzystać ze swoich szerokich uprawnień bez jakichkolwiek realnych ograniczeń. Prawo nie przewiduje zaś dla danej osoby dostępu do informacji o tym, że była inwigilowana  - nawet jak inwigilacja już się zakończyła, a osobie tej nie postawiono zarzutów. Kontrola sądu nad inwigilacją jest zaś iluzoryczna. W efekcie obywatele nie mają zatem jak chronić swoich praw.

Na konieczność zmian co do zasad inwigilacji wskazał Trybunał Konstytucyjny w lipcu 2014 r. Jednak przyjęte w 2016 r. tzw. ustawa inwigilacyjna i ustawa antyterrorystyczna zwiększyły uprawnienia służb, nie wprowadzając mechanizmu kontroli. Na nieprawidłowości zwracała uwagę m.in. Komisja Wenecka w opinii z czerwca 2016 r. A obowiązek poinformowania podmiotu danych o dostępie służb do jego danych telekomunikacyjnych wynika z licznych orzeczeń ETPC.

Wcześniejsze działania RPO

Od wielu lat Rzecznik alarmuje w sprawie przepisów pozwalających służbom specjalnym na zbieranie informacji o obywatelach. Sytuacja pogorszyła się od 2016 r, gdy zwiększono uprawnienia służb. Mogą m.in. pozyskiwać dane o obywatelach przy pomocy stałych łączy internetowych, bez konieczności składania wniosków do dostawców usług telekomunikacyjnych. Mogą więc zbierać dane nie tylko wówczas, gdy jest to konieczne do wykrywania najpoważniejszych przestępstw i jedynie wtedy, gdy inne metody są nieskuteczne, ale także wtedy, gdy jest to dla służb po prostu wygodne. Ponadto służby mogą inwigilować cudzoziemców przez nieokreślony czas bez ujawniania tych informacji, nawet po tym gdy kontrola się zakończyła. Zatem jeśli Szef ABW stwierdzi, że daną osobę należy inwigilować to jego decyzja nie zostanie w żaden sposób zweryfikowana, ani przed, ani po kontroli.

Adam Bodnar wycofał z Trybunału Konstytucyjnego wniosek, w którym kwestionował znowelizowane w 2016 r. przez PiS zasady  inwigilacji. Wniosek miały bowiem oceniać w Trybunale osoby, których nie tylko status sędziowski ale bezstronność w sprawie uprawnień służb może być kwestionowana. RPO obawia się, że w takiej sytuacji wyrok Trybunału mógłby zamrozić stan prawny, który jest niezgodny ze standardami konstytucyjnymi i europejskimi.

Wycofanie wniosku z Trybunału nie oznaczało, że RPO zaprzestanie działań, aby zasady inwigilacji odpowiadały tym standardom.

W tym kontekście ważne będzie orzeczenie ETPC w sprawie dwóch skarg z Polski. Dlatego RPO przedstawił ETPC opinię "przyjaciela sądu”, w której szczegółowo odniósł się do sprawy. W przypadku publicznej rozprawy przez ETPC Rzecznik zgłosił chęć udziału w niej.

W opinii Rzecznik wskazał, że cała argumentacja, która została przedstawiona Trybunałowi Konstytucyjnemu wciąż pozostaje aktualna. Ciągle nie ma bowiem niezależnego organu kontroli nad służbami, co postulowała grupa ekspertów zebrana przy Rzeczniku w raporcie „Jak osiodłać Pegaza”. Wciąż też osoba, która była inwigilowana nie może się o tym dowiedzieć, a nawet jeśli dowie się przypadkiem –  nie może zakwestionować podstawy wydania decyzji o inwigilacji w sądzie by zbadać czy jest inwigilowana zgodnie z prawem. Tak szerokie i niekontrolowane uprawnienia służb zdaniem Rzecznika mogą znacząco wpłynąć na ochronę prawa do prywatności poszczególnych osób. Rzecznik przedstawił szczegółową analizę niekonstytucyjnych regulacji zawartych w ustawie o Policji oraz ustawie antyterrorystycznej.

Rzecznik poinformował Trybunał także o pojawiających się w przestrzeni publicznej informacjach wykorzystywaniu przez Polskę systemu PEGASUS oraz swoich działaniach podjętych w związku z tymi informacjami. Zdaniem RPO może to mieć wpływ na ocenę całokształtu działań służb specjalnych w Polsce.

RPO przedstawił Trybunałowi postulaty raportu „Jak osiodłać Pegaza”, w tym:

• powołania specjalnego, niezależnego organu, który zajmowałby się nadzorem nad działalnością służb specjalnych i mógł rozpoznawać skargi indywidualne na działanie służb;
• przyznania jednostce prawa do informacji o byciu przedmiotem zainteresowania ze strony służb oraz prawa dostępu do przetwarzanych przez nie danych osobowych.

Co do zasady Rzecznik nie kwestionuje możliwości stosowania różnych form inwigilacji przez służby specjalne. Podkreśla jednak, że wymogi bezpieczeństwa nie oznaczają, iż zasady inwigilacji mają nie podlegać ograniczeniom wynikającym z konstytucyjnych praw i wolności. Powinny być wynikiem kompromisu między bezpieczeństwem obywateli a ich prawem do prywatności. W ocenie RPO prawo przyznaje zaś priorytet pierwszej wartości.

Rozprawa przed ETPC

Rozprawa przed Trybunałem w Strasburgu odbyła się 27 września 2022 r. Wzięli w niej udział przedstawiciele Biura RPO: dyrektor Mirosław Wróblewski i główna specjalistka Kinga Zielińska z Zespołu Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego.

W ustnym wystąpieniu eksperci BRPO zwrócili uwagę, że nadrzędną wartością toczącego się postępowania jest stworzenie mechanizmów mających na celu przeciwdziałanie arbitralności organów państwowych.

Przypomnieli, że Rzecznik od wielu lat angażuje się w działania i inicjatywy dotyczące niezgodności przepisów inwigilacyjnych ze standardem konstytucyjnym wyznaczonym przez polski Trybunał Konstytucyjny, standardami międzynarodowymi wyznaczonymi przez orzecznictwo ETPC oraz standardami europejskimi wyznaczonymi przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

Wielokrotnie sygnalizowane przez RPO problemy związane z działalnością służb specjalnych dotyczą przede wszystkim braku skutecznej kontroli nad ich działalnością. W szczególności chodzi o połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, a także iluzoryczność kontroli sądowej nad działalnością służb.

Zwrócili także uwagę, że zagadnienia związane z problemem dowodów zdobytych w sposób sprzeczny z prawem bądź niezgodnie z procedurami w ramach kontroli operacyjnej budzą duże kontrowersje z uwagi na konstrukcję prawną zawartą w znowelizowanym art. 168a Kodeksu postępowania karnego.

Gromadzenie przez organy władzy publicznej dowodów w sposób sprzeczny z prawem i ich późniejsze wykorzystanie w postępowaniu karnym narusza zakazy wyrażone w art. 51 Konstytucji RP i pozbawia jednostki ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji ), a także wolności komunikowania się (art. 49 Konstytucji).

Wskazali również, że stanowiska Rzecznika przedstawione w tej sprawie pozostają aktualne wobec braku działań legislacyjnych zmierzających do realizacji minimalnych wymogów ustanowionych m.in. przez polski Trybunał Konstytucyjny (w sprawie K 23/11), jakie powinny spełniać przepisy ustaw ograniczające konstytucyjne wolności i prawa, regulujące kwestie czynności operacyjno-rozpoznawczych organów państwa.

Przypomnieli również, że Rzecznik nigdy nie kwestionował konieczności przyznania właściwym organom kompetencji do niejawnego pozyskiwania wiedzy, gromadzenia i zbierania informacji dotyczących obywateli.

Przedstawiciele RPO zwrócili także uwagę, że w analogicznych sprawach, rozpatrywanych przez polskie sądy, obywatele nie otrzymują informacji o działalności służb w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny zaś umorzył niedawno postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy o Policji w zakresie, w jakim nie przyznaje ona osobie, wobec której zastosowano kontrolę operacyjną, prawa do złożenia zażalenia na postanowienie sądu o zastosowaniu tej kontroli z prawem skierowania sprawy do sądu (K 60/21).

Wspomnieli również o wniesionym przez RPO wniosku do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego szeregu przepisów nowelizacji ustawy o Policji z 2016 r. (K 9/16). Rzecznik podniósł w tym wniosku, że przepisy te ingerują w prawa obywateli gwarantowane przez Konstytucję RP i EKPC. Wniosek ten, dotyczący m.in. prowadzenia wobec obywateli czynności operacyjno-rozpoznawczych, został ostatecznie w 2018 r. wycofany z TK przez RPO poprzedniej kadencji.

Przedstawiciele Rzecznika zauważyli również, że w kwestii retencji danych telekomunikacyjnych po raz kolejny wypowiedział się ostatnio TSUE. W dwóch wyrokach (połączone sprawy C-793/19 i C-794/19 oraz C-339/20 i C-397/20) wydanych we wrześniu 2022 r. Trybunał ten potwierdził, że prawo UE wyklucza powszechne i masowe przechowywanie danych o ruchu i lokalizacji, z wyjątkiem przypadków poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego.

W konkluzji przedstawiciele RPO wskazali, że argumenty i wnioski skarżących, jak również ich stanowiska, uzasadniają uznanie skarg za dopuszczalne i zasadne oraz wnieśli o ich rozpatrzenie przez Trybunał.

Wyrok ETPC – Polska naruszyła art. 8 EKPC

28 maja 2024 r. Trybunał w Strasburgu ogłosił wyrok w sprawie Pietrzak i Bychawska-Siniarska i inni p-ko Polsce (skargi 72038/17 i 25237/18). Orzekł w nim jednogłośnie, że doszło do trzech naruszeń art. 8 EKPC w odniesieniu do skarg dotyczących (1) systemu kontroli operacyjnej, (2) zatrzymywania danych komunikacyjnych w celu potencjalnego wykorzystania przez odpowiednie organy krajowe oraz (3) systemu tajnej inwigilacji na mocy ustawy antyterrorystycznej.

Biorąc pod uwagę tajny charakter i szeroki zakres środków przewidzianych w polskim ustawodawstwie oraz brak skutecznej kontroli, za pomocą której osoby, które uważały, że zostały poddane inwigilacji, mogły zakwestionować tę domniemaną inwigilację, Trybunał uznał za właściwe zbadanie zaskarżonych przepisów in abstracto. Przyznał, że skarżący mogli twierdzić, że są ofiarami naruszenia Konwencji, a samo istnienie odpowiednich przepisów stanowiło samo w sobie ingerencję w ich prawa wynikające z art. 8.

Oceniając przepisy regulujące polski system kontroli operacyjnej Trybunał zauważył, że system kontroli operacyjnej w obecnym kształcie w Polsce nie zapewniał odpowiednich i skutecznych gwarancji przed arbitralnością i ryzykiem nadużyć. Wskazał, że choć na pierwszy rzut oka istnieje mechanizm kontroli, to jednak procedura wydawania zezwoleń na inwigilację, stosowana w praktyce, nie jest w stanie zapewnić, aby kontrola operacyjna była stosowana tylko wtedy, gdy środek ten jest „konieczny w demokratycznym społeczeństwie”.

ETPC wskazał, że istniejąca procedura wydawania zezwoleń powinna zostać uzupełniona o inne mechanizmy kontroli. Na przykład - w przypadku gdy inwigilacja nie doprowadziła do wszczęcia postępowania karnego – o środek odwoławczy dostępny dla osób, które obawiają się, że zostały poddane inwigilacji, z prawem do odwołania się do niezależnego organu i kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji w tym zakresie. Nie przewidują też obowiązku informowania osoby inwigilowanej o kontroli operacyjnej, nawet po upływie określonego czasu i nawet w przypadku, gdy nie zagrażałoby to celowi stosowanego środka.

Trybunał stwierdził, że wszystkie zidentyfikowane przez niego uchybienia w polskim systemie kontroli operacyjnej prowadzą do wniosku, że ustawodawstwo krajowe nie gwarantuje wystarczającej ochrony przed nadmiernym stosowaniem inwigilacji i nadmierną ingerencją w życie prywatne jednostek. Brak takich gwarancji nie został wystarczająco zrównoważony przez obowiązujący mechanizm kontroli sądowej.

Wszystkie te uchybienia doprowadziły Trybunał do stwierdzenia, że polski system kontroli operacyjnej, jako całość, nie spełnia wymogów art. 8 EKPC.

Ponadto ETPC uznał, że przepisy krajowe, zgodnie z którymi dostawcy technologii informacyjno-komunikacyjnych byli zobowiązani do zatrzymywania danych komunikacyjnych, w sposób ogólny i nieograniczony, do ewentualnego wykorzystania w przyszłości przez odpowiednie organy krajowe, nie zapewniały w wystarczającym stopniu, aby ingerencja w prawo skarżących do poszanowania ich życia prywatnego była ograniczona do tego, co było „konieczne w demokratycznym społeczeństwie”.

Trybunał stwierdził również, że przepisy dotyczące tajnego nadzoru zawarte w ustawie antyterrorystycznej również nie spełniały wymogów art. 8 Konwencji. Zauważył między innymi, że ani nałożenie tajnego nadzoru, ani jego stosowanie w początkowym trzymiesięcznym okresie nie podlegały żadnej kontroli ze strony niezależnego organu, w skład którego nie wchodzili pracownicy służby prowadzącej ten nadzór.

VII.501.46.2020