Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Najwyższa Izba Kontroli nie sprawdzi zakresu ingerencji służb specjalnych w sferę konstytucyjnych praw i wolności obywateli – o co wnosił RPO
• Zakazy informowania o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych służb specjalnych znacząco utrudniają, a wręcz uniemożliwiają, kontrolę i ocenę prawidłowości ich zadań – tłumaczy Marian Banaś
• Zarazem przyznaje, że działania służb pozostają praktycznie poza zewnętrzną kontrolą. Wskazuje też na niedoskonałość takiej kontroli sprawowanej przez sądy i prokuratury
• Rzecznik wystąpi zatem do Sejmu, by zlecił NIK kontrolę służb 

Zbieranie przez służby specjalne informacji o obywatelach nie podlega realnej kontroli, a obywatele nie mają szansy dowiedzieć się, co i dlaczego zbiera o nich władza (nawet już po fakcie). W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wymogi bezpieczeństwa państwa nie oznaczają, że zasady inwigilacji nie mają podlegać ograniczeniom wynikającym z konstytucyjnych praw i wolności.

Rzecznik zgadza się z prezesem NIK, że obecne przepisy znacząco utrudniają mu kontrolę służb specjalnych, ale jej jednak nie uniemożliwiają. Skoro w Polsce nie ma  (jak w innych państwach) niezależnego organu kontrolujacego służby - którego powołanie RPO wiele razy postulował - to NIK jest tu jedyną instytucją.     

Adam Bodnar zapowiada, że w związku z decyzją prezesa Izby, wystąpi do Sejmu w trybie art. 12 pkt. 3 ustawy o RPO z 15 lipca 1987 r. Stanowi on, że Rzecznik może m.in. "zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części".

Rzecznik poprosi też Europejski Trybunał Praw Człowieka o zgodę na złożenie przez RPO opinii tzw. przyjaciela sądu (amicus curiae) w jednej ze spraw przed ETPCz. W 2019 r. Trybunał  zwrócił się do polskiego rządu o wyjaśnienia w sprawie inwigilacji prowadzonej przez służby specjalne. To efekt skarg Fundacji Panoptykon i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adwokata Mikołaja Pietrzaka, które trafiły do ETPCz na przełomie 2017 i 2018 r. Adwokat podkreśla, że niekontrolowana inwigilacja nie tylko narusza jego prywatność, ale przede wszystkim - prawa i wolności jego klientów. Aktywiści wskazywali zaś, że jako aktywni obywatele są szczególnie narażeni na działania służb. HFPC i Panoptykon od lat krytykują brak kontroli nad działaniami służb.

Wystąpienie RPO o kontrolę NIK

W wystąpieniu do prezesa NIK z 18 grudnia 2019 r. Adam Bodnar przypomniał, że co najmniej od sześciu lat Rzecznik i sama Izba alarmują w sprawie przepisów pozwalających służbom specjalnym na zbieranie informacji o obywatelach.

Sytuacja pogorszyła się od 2016 r, gdy zwiększono uprawnienia służb. Mogą m.in. pozyskiwać dane o obywatelach przy pomocy stałych łączy internetowych, bez konieczności składania wniosków do dostawców usług telekomunikacyjnych. Mogą więc zbierać dane nie tylko wówczas, gdy jest to konieczne do wykrywania najpoważniejszych przestępstw, ale także wtedy, gdy jest to dla służb po prostu wygodne.

Czas, jaki minął od wejścia w życie tych przepisów, pozwala już na przeprowadzenie kontroli funkcjonowania wprowadzonych przez nią zmian.

Rzecznik zwracał uwagę prezesowi NIK, że jednostka ma bardzo ograniczone środki bezpośredniej ochrony prawnej wobec działań służb specjalnych. Dlatego obywatele muszą polegać na organach takich jak RPO i NIK. A kontrole NIK i publikowane po nich raporty stanowią niezwykle cenny materiał, który powinien stanowić podstawę do działań, w tym podejmowania prac legislacyjnych, dla organów państwa.

Odpowiedź prezesa NIK

- Problematyka dotycząca współmierności i niezbędnej konieczności wkraczania organów państwa w sferę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela jest stale obecna w działalności kontrolnej NIK – odpisał 27 stycznia 2020 r. Marian Banaś.

Niestety, nie zawsze zakres kompetencji kontrolnych przysługujących Izbie pozwala na poczynienie ustaleń pozwalających na dokonanie odpowiedzialnej, obiektywnej oceny czy ingerencja państwa dokonywana jest w sposób prawidłowy, uzasadniony i w niezbędnym zakresie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że wszystkie ustawy kompetencyjne dotyczące służb specjalnych oraz Policji, zawierają przepisy zakazujące udzielania informacji pewnych kategorii. Dotyczy to zakazu udzielania informacji o osobie, jeżeli zostały uzyskane w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych, szczegółowych formach i zasadach przeprowadzania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz stosowanych w związku z ich prowadzeniem środkach i metodach. Ustawodawca przesądził, iż zakaz udostępniania tych informacji nie dotyczy jedynie sądów i prokuratora, i to w ściśle określonych przypadkach.

Wprawdzie, zgodnie z Konstytucją i ustawą o Najwyższej Izbie Kontroli, Izbie przysługują uprawnienia kontrolne wobec służb specjalnych, to jednak ustanowione zakazy udostępniania informacji związanych z prowadzonymi czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi znacząco utrudniają lub wręcz uniemożliwiają kontrolę i ocenę prawidłowości oraz zasadności wykonywania zadań służb specjalnych. Zakazy te, na co wskazują doświadczenia kontrolne NIK, są dodatkowo często nadużywane i stanowią pretekst do nieujawniania także innych informacji.

Identyfikowane przez kontrole NIK problemy i mankamenty w ukształtowaniu i funkcjonowaniu nadzoru nad służbami specjalnymi dodatkowo utrudniają możliwość oceny prawidłowości działania służb przy wykorzystywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych. Analiza obowiązujących przepisów wskazuje, iż zadania wykonywane przez służby specjalne z wykorzystaniem takich czynności pozostają praktycznie poza zewnętrzną kontrolą. Jedyną formą kontroli zewnętrznej jest kontrola wykonywana przez sądy i prokuratora.

Niestety kontrola taka nie obejmuje wszystkich typów czynności podejmowanych w procedurze operacyjno-rozpoznawczej lub też ukształtowana jest w sposób dalece niedoskonały, np. oparty o materiały zbiorcze i to przedstawiane po upływie znaczącego czasu od dokonania tego rodzaju czynności. Równocześnie, konstytucyjnie i ustawowo ukształtowane zasady niezależności i niezawisłości sędziowskiej nie pozwalają NIK na badanie prawidłowości i rzetelności wykonywanej przez te organy kontroli.

Pragnę przy tym zwrócić uwagę, że już od 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli, dostrzegając potrzebę zreformowania systemu służb specjalnych i zapewnienia właściwego, zgodnego ze standardami europejskimi, skutecznego mechanizmu nadzoru i kontroli nad działalnością podejmowaną z wykorzystaniem czynności operacyjnych, wielokrotnie przedstawiała swoje uwagi w trwającym już wówczas procesie legislacyjnym.

Wprowadzone ustawą z 5 stycznia 2016 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw rozwiązania nie pozwoliły jednak na usunięcie istniejących ograniczeń w systemie nadzoru i kontroli nad zadaniami wykonywanymi z użyciem czynności operacyjno-rozpoznawczych.

- Tym samym, wobec wskazanego ograniczenia kompetencji kontrolnych NIK, i to zarówno wobec służb specjalnych, Policji jak i sądów oraz prokuratury, przeprowadzenie skutecznej, efektywnej kontroli w postulowanym przez Pana zakresie uważam za niemożliwy – konkluduje Marian Banaś

NIK ostrzegała już w 2013 roku

Przykładem jest kontrola nr P/12/191 – „Uzyskiwanie i przetwarzanie przez uprawnione podmioty danych z bilingów, informacji o lokalizacji oraz innych danych, o których mowa w art. 180c i d ustawy Prawo telekomunikacyjne” z 2013 r.

NIK punktowała w niej, że

• Przepisy w zakresie pozyskiwania przez uprawnione podmioty danych telekomunikacyjnych nie chronią w stopniu wystarczającym praw i wolności obywatelskich przed nadmierną ingerencją ze strony państwa.
• Niejednolitość i ogólnikowość przepisów uprawniających do pozyskiwania danych telekomunikacyjnych, może nasuwać wątpliwości, co do współmierności stosowanych ograniczeń praw i wolności obywatelskich w sferze wolności komunikacji z zasadami określonymi w Konstytucji RP.
• Obowiązujący system zbierania informacji o zakresie wykorzystania przez organy państwa danych z bilingów, informacji o lokalizacji oraz innych danych nie pozwala na określenie rzeczywistej liczby dokonywanych sprawdzeń.
• Brak jest również mechanizmów kontroli o charakterze zewnętrznym, które pozwoliłyby na weryfikację zakresu wykorzystywania danych telekomunikacyjnych przez uprawnione podmioty, a w szczególności zasadności ich pozyskiwania i przetwarzania.

Jak zauważa RPO, są to wnioski spójne z poglądami ówczesnego Rzecznika Praw Obywatelskich, jednak fakt, że zostały one zaprezentowane w wyniku kontroli NIK nadaje im nowy ciężar.

Trybunał Konstytucyjny nakazał poprawić prawo w 2014 r.

Rzecznik Praw Obywatelskich podejmował także działania związane z ochroną informacji o jednostce przetwarzanych w działaniach operacyjnych. Zainicjował m.in. postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ( K 23/). 30 lipca 2014 r. TK stwierdził niekonstytucyjność części zaskarżonych przepisów.

Niestety, w 2016 r. służby dostały więcej uprawnień, a obywatele – mniej praw. Zaś TK już nie działa.

Mająca wykonać jego wyrok ustawa z 5 stycznia 2016 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw znacząco poszerzyła możliwości ingerencji formacji i służby specjalnych w prywatność obywateli.

Służby uzyskały dostęp do danych internetowych za pomocą stałego łącza. Pobieranie danych nie musi się wiązać z żadnym toczącym się postępowaniem. Służby nie muszą już - tak jak przedtem - składać pisemnych wniosków do dostawców usług internetowych i wykazywać, na potrzeby jakiego postępowania dane są im potrzebne. Oznacza to, że dane te mogą być zbierane nie tylko wówczas, gdy jest to rzeczywiście konieczne do wykrywania lub zapobiegania najpoważniejszym przestępstwom, którym inaczej nie da się przeciwdziałać (jak wskazują standardy wynikające z Konstytucji i prawa europejskiego), ale także wtedy, gdy jest to dla służb wygodne.

A to oznacza ryzyko poważnych nadużyć. Służby mogą na tej podstawie np. precyzyjnie odtwarzać różne aspekty życia prywatnego obywatela, zbierać dane o trybie życia, poglądach, upodobaniach czy skłonnościach.

Nie ma też realnej kontroli pobierania danych obywateli. Sąd okręgowy ma wprawdzie prawo do kontroli, ale jedynie na podstawie zbiorczych półrocznych sprawozdań służb. Sąd nie musi, ale tylko może weryfikować, czy dane pobrano zasadnie. Tajne sprawozdania służb nie są informacją publiczną, choć zawierają informacje dotyczące liczby pozyskanych danych telekomunikacyjnych, pocztowych lub internetowych i kwalifikacji prawnej czynów, w związku z którymi o nie wystąpiono.

Kolejnym zarzutem wobec znowelizowanych przepisów był nieproporcjonalnie długi czasu trwania kontroli operacyjnej - do 18 miesięcy. Ponadto znowelizowane przepisy ograniczyły chronioną prawem tajemnicę zawodów zaufania publicznego, m.in. adwokatów, radców prawnych, lekarzy i dziennikarzy. Zdobyte podczas inwigilacji tajemnice mogą być wykorzystane w postępowaniu karnym, gdy „jest to niezbędne ze względu na dobro wymiaru sprawiedliwości, a okoliczność ta nie może być ustalona na podstawie innego dowodu”.

W lutym 2016 r. RPO zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego znowelizowane przepisy. Uznał, że poważnie naruszają one konstytucyjne prawa i wolności człowieka oraz standardy międzynarodowe.

Był jednak zmuszony wycofać wniosek, ponieważ w składzie orzekającym znalazły się osoby, których nie tylko status sędziowski, ale i bezstronność w sprawie uprawnień służb była kwestionowana. Rzecznik zaznaczył, że wycofując wniosek nie rezygnuje z działań, mających doprowadzić do tego aby zasady inwigilacji odpowiadały standardom konstytucji i prawa europejskiego.

VII.562.1.2019