Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dziecko z niepełnosprawnością powinno mieć zapewniony transport i opiekę do wybranego przez jego rodziców przedszkola z uwzględnieniem jego trudności w samodzielnym poruszaniu się oraz trudności w dostrzeżeniu przeszkód na pokonywanej trasie
• Obowiązek gminy dotyczy całej trasy, jaką należy pokonać w drodze z miejsca zamieszkania dziecka do placówki oświatowej, a stan finansów gminy nie ma wpływu na sposób wypełniania obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki dziecku z niepełnosprawnością
• To stanowisko RPO w sprawie przed WSA dotyczącej obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, do której Rzecznik się przyłączył
• RPO wniósł o uwzględnienie skargi matki dziecka z niepełnosprawnością, której gmina zaproponowała zwrot kosztów dojazdu transportem publicznym - dwoma pociągami i autobusem
• Zaproponowany sposób pokonania trasy byłby trudny do pokonania nawet dla dziecka bez niepełnosprawności. Niepełnosprawność dziecka czyni pokonanie drogi do przedszkola w sposób zaproponowany przez gminę w zasadzie niemożliwym
• AKTUALIZACJA: WSA podzielił argumenty Rzecznika i wyrokiem z 6 października 2022 r. stwierdził bezskuteczność czynności gminy w przedmiocie dowozu dziecka
• AKTUALIZACJA2: Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt III OSK 193/23) oddalił 5 września 2023 r. skargę kasacyjną burmistrza gminy - o co wnosił m.in. RPO. Wyrok jest prawomocny.
• Podnoszona przez gminę kwestia jej obciążeń finansowych związana z zapewnieniem innego sposobu dowozu niż poprzez środki transportu publicznego nie może być traktowana jako priorytetowa. W tej sprawie przede wszystkim Gmina powinna kierować się dobrem dziecka niepełnosprawnego poprzez umożliwienie mu dowozu do specjalistycznego przedszkola w warunkach zindywidualizowanych, uwzględniających zakres i rodzaj niepełnosprawności i dostosowany do tego zakresu i rodzaju - uzasadnił NSA.

Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczy się sprawa ze skargi pani Agnieszki, matki dziecka z niepełnosprawnością, dotyczącej obowiązku zapewnienia mu bezpłatnego transportu i opieki do przedszkola dla dzieci niewidomych. Zaskarżoną decyzją gmina zaproponowała pani Agnieszce zwrot kosztów za skorzystanie z transportu publicznego.

RPO zgłasza udział do sprawy wskazując, że obowiązek zapewnienia transportu i opieki to nie tylko formalne zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, ale także bezpieczeństwo komunikacyjne oraz opiekuńcze.

Stan faktyczny

Pani Agnieszka wystąpiła do gminy o zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki jej syna do przedszkola dla dzieci niewidomych. Gmina przychyliła się do jej wniosku co do zasady, jednak zaproponowano jej zwrot kosztów za skorzystanie z transportu publicznego, tj. dwóch pociągów oraz autobusu w stałej asyście opiekuna.

Zwróciła uwagę, że jej syn jest dzieckiem z niepełnosprawnością sprzężoną i nie porusza się samodzielnie, a zaproponowany przez gminę sposób transportu wymaga pokonania dwóch odcinków o długości 1,1 km oraz 1,9 km pieszo. Sam dojazd do przedszkola miałby odbywać się dwoma pociągami (w godzinach 5:28-6:32, następny 6:37-6:58) i autobusem miejskim (w godzinach 7:08-7:40) z dwoma przesiadkami. Powrót miałby odbywać się podobnie (od 14:13 do 16:33). Gmina podkreśliła, że wskazana propozycja jest jedyną, jaką może zaproponować z uwagi na ograniczony budżet.

Pani Agnieszka nie zgodziła się na zaproponowany sposób dowozu. Nie uwzględnia on bowiem potrzeb i możliwości ruchowych jej syna. Przytoczyła zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że jej syn chodzi niepewnie i z pomocą pokonuje jedynie niewielkie odległości. Co więcej propozycja gminy nie obejmuje dwóch odcinków drogi - 1,1 km z przystanku do przedszkola i 1,9 km z miejsca zamieszkania do dworca kolejowego, które chłopiec pokonywałby pieszo. Te odcinki nie zostały objęte propozycją przejazdu taksówką lub innym środkiem transportu, który organizowałaby gmina.

Postępowanie wyjaśniające przed RPO

Równe traktowanie osób z niepełnosprawnościami, w tym przeciwdziałanie pośredniej i bezpośredniej dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność, Rzecznik zalicza do priorytetowych kierunków swojego działania.

W tej sprawie prowadzone było postępowanie wyjaśniające w Biurze RPO. W korespondencji z gminą Rzecznik zwrócił uwagę na stanowisko Ministerstwa Edukacji i Nauki. Zgodnie z nim wypełnianie przez gminę obowiązku zapewnienia dowozu dzieci z niepełnosprawnościami do placówek oświatowych powinno zagwarantować uczniom z niepełnosprawnościami pełne bezpieczeństwo podczas dowozu.

Według Ministerstwa służyć temu powinny decyzje wynikające z kompetencji gmin, dotyczące m.in. wyboru rodzaju pojazdu z uwzględnieniem jego stanu technicznego i dostosowania do rodzaju niepełnosprawności uczniów oraz zapewnienie podczas dowozu opiekuna lub opiekunów, z uwzględnieniem np. liczby uczniów w pojeździe i specyfiki ich funkcjonowania psychofizycznego wynikającego z rodzaju niepełnosprawności – tak aby zapewnić uczniom bezpieczne i higieniczne warunki dowozu. W ocenie Rzecznika obowiązki te gmina zobowiązana jest realizować bez względu na obiektywne trudności.

Gmina wskazywała, że przedstawione rozwiązanie przewozu dziecka środkami komunikacji publicznej z zapewnieniem mu opieki jest w pełni zgodne z przepisami. Podkreśliła, że na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała wyboru rodziców dotyczącego placówki oświatowej, jednak nie zgadza się z ich stanowiskiem, że zapewnienie przez gminę miejsca dla dziecka i jego opiekuna w regularnym transporcie publicznym nie było wypełnieniem obowiązku zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki. Zdaniem gminy, obecnie standardem jest, że pociągi oraz autobusy miejskie są w pełni przystosowane do przewozu osób z niepełnosprawnościami.

Gmina wskazywała, że czas przewozu wynika z dużej odległości przedszkola od miejsca zamieszkania (ponad 100 km) i w transporcie samochodowym ten czas nie byłby krótszy. Stanęła na stanowisku, że okoliczności dotyczące funkcjonowania dziecka zostały uwzględnione przy wyborze zaproponowanego sposobu dowozu dziecka.

Argumentacja RPO

W stanowisku dla WSA Rzecznik podkreśla, że zagwarantowane w Konstytucji prawo do nauki jest jednym z fundamentalnych praw człowieka, którego realizacja umożliwia rozwój osobisty oraz pozwala na osiągnięcie samodzielności i niezależności, a także pełny udział we wszystkich sferach życia. 

Konstytucyjne zagwarantowanie prawa do nauki wpływa na zakres obowiązków władz publicznych. W przypadku osób (dzieci) z niepełnosprawnościami dodatkowym źródłem obowiązków władz publicznych jest również art. 69 Konstytucji (Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.). Powinien być interpretowany szeroko, z odniesieniem w szczególności do takich dziedzin jak edukacja. Powinien być odczytywany łącznie z nakazem poszanowania godności człowieka (art. 30 Konstytucji) i zakazem dyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że z całokształtu przepisów konstytucyjnych wynika nakaz ochrony osób z niepełnosprawnościami przed sytuacjami społecznego wykluczenia.

Rzecznik zwraca też uwagę, że art. 69 Konstytucji powinien być postrzegany w kategorii wyrównania szans osób z niepełnosprawnościami. Zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej osobom z niepełnosprawnościami władze publiczne powinny zapewnić potrzebne wsparcie i odpowiednie zasady organizujące kształcenie, wychowanie i opiekę. Jednym ze sposobów wyrównywania szans edukacyjnych osób z niepełnosprawnościami jest m.in. zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki do wybranej placówki oświatowej.

RPO zwraca uwagę, że bezpłatny transport i opieka są gwarancją dostępu uczniów z niepełnosprawnościami do edukacji. Ratyfikując 10 lat temu Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych, Polska uznała i potwierdziła prawo osób z niepełnosprawnościami do edukacji bez dyskryminacji i na zasadzie równości z innymi osobami. W celu realizacji tego prawa władze publiczne mają obowiązek zapewnienia włączającego systemu kształcenia umożliwiającego integrację na wszystkich poziomach edukacji i w kształceniu ustawicznym. Edukacja włączająca to edukacja, w której znosi się bariery w dostępie do nauki wszystkim uczniom, szczególnie tym ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi wynikającymi z niepełnosprawności.

Ułatwienia w zakresie dojazdu do placówek edukacyjnych uczniów z niepełnosprawnościami stanowią narzędzie realizacji prawa do edukacji oraz gwarantują dostępność edukacji na zasadach równych szans dla wszystkich uczniów i mogą być rozumiane jako element szeroko rozumianej polityki w dziedzinie edukacji.

Odnosząc się do wynikającego z prawa oświatowego obowiązku gmin w zakresie zapewnienia uczniom z niepełnosprawnościami bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowe RPO zwraca uwagę, że to wyłączenie od decyzji rodziców zależy w jaki sposób gmina spełni ten obowiązek. Czy poprzez zwrot kosztów przewozu – jeśli to rodzice zapewniają dowóz – czy przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki we własnym zakresie.

Organizacja transportu może odbywać się w różnych formach, które pozwolą osiągnąć cel w postaci zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki uczniów do szkoły. W tej sprawie wybór rodziców w zakresie właściwej placówki nie był kwestionowany przez gminę na wcześniejszym etapie postępowania. Kwestią sporną pozostaje jedynie sposób zapewnienia transportu.

W stanowisku dla WSA Rzecznik zwraca uwagę, że trudności związane z organizacją usługi bezpłatnego transportu i opieki do wybranej przez rodziców placówki oświatowej nie mogą zwolnić organu z ustawowego obowiązku zapewnienia takiego dowozu. Właściwa organizacja wymienionych usług należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla obywatela.

Wskazuje też na stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 787/10). Zgodnie z nim obowiązek zapewnienia transportu i opieki to nie tylko formalne zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, ale także bezpieczeństwo komunikacyjne oraz opiekuńcze, a więc odpowiednia przydatność środka transportu, jego sprawność techniczna, umiejętności kierujących takim pojazdem oraz predyspozycje opiekuńcze osoby mającej opiekować się dziećmi w czasie przewozu.

Wnioski RPO

Zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki dla syna pani Agnieszki do wybranego przedszkola dla dzieci niewidomych wymaga uwzględnienia indywidualnych potrzeb dziecka określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. To orzeczenie zostało wydane ze względu na niepełnosprawność sprzężoną małoletniego: niepełnosprawność ruchową oraz niepełnosprawność wzroku. Z dokumentu wynikają liczne trudności związane z jego przemieszczaniem się.

Zdaniem RPO analiza tych trudności prowadzi do wniosku, że syn pani Agnieszki nie jest w stanie samodzielnie pokonywać znacznych odległości wskazanych w zaproponowanej formie transportu. Jednocześnie konieczność pokonania schodów pomiędzy peronami wydaje się być przeszkodą, która nie została uwzględniona przez gminę w niniejszej sprawie. 

Rzecznik zwraca uwagę, że sposób pokonania trasy do przedszkola, zaproponowany matce przez gminę, byłby trudny do pokonania dla dziecka bez niepełnosprawności, natomiast niepełnosprawność jej syna czyni pokonanie drogi do przedszkola w sposób zaproponowany przez gminę w zasadzie niemożliwym.

W konkluzji Rzecznik stwierdza, że syn pani Agnieszki powinien mieć zapewniony transport i opiekę do wybranego przez jego rodziców przedszkola z uwzględnieniem jego trudności w samodzielnym poruszaniu się oraz trudności w dostrzeżeniu przeszkód na pokonywanej trasie.

Ponadto obowiązek gminy odnosi się do całej trasy, jaką należy pokonać w drodze z miejsca zamieszkania dziecka do placówki.

Stan finansów gminy nie stanowi okoliczności, która ma wpływ na sposób wypełniania obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki dziecku z niepełnosprawnością.

Z tych powodów RPO wnosi o uwzględnienie skargi.

Wyrok WSA

Po rozprawie 6 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ogłosił wyrok w sprawie i stwierdził bezskuteczność czynności gminy w przedmiocie dowozu dziecka.

WSA uwzględnił argumentację przedstawioną w piśmie Rzecznika i podkreślił, że propozycja gminy musi obejmować całą trasę od miejsca zamieszkania do przedszkola. Propozycja gminy musi również obejmować obiektywne trudności dziecka wynikające ze zgromadzonej dokumentacji medycznej oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Sąd podkreślił również, że propozycja gminy musi uwzględniać czas dojazdu dziecka do wybranej placówki oraz potrzebny czas na wypoczynek. Wyjazd we wczesnych godzinach porannych nie uwzględnia tych okoliczności.

XI.7036.31.2021