Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ochrona przed eksmisją "na bruk" nie dotyczy mieszkań służbowych, które są i przyznawane, i opróżniane decyzją administracyjną
• Obywatele od dawna skarżą się na nakazy opuszczania tych lokali zajmowanych bez tytułu prawnego. Osobom takim może grozić bezdomność
• Niektórzy mają bowiem bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną - co uniemożliwia im zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie
• A niemal od pięciu lat nie jest wykonany wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie minimalnych gwarancji ochrony takich osób przed bezdomnością 

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedstawia ten problem premierowi Mateuszowi  Morawieckiemu z prośbą o rozważenie pilnych działań legislacyjnych dla  dostosowania prawa do wyroku TK z 18 października 2017 r. (sygn. akt K 27/15). 

Na czym polega problem

RPO od kilku lat upomina się o zapewnienie osobom eksmitowanym choćby minimalnego standardu ochrony przed eksmisją „na bruk” w przypadkach, gdy na drodze egzekucji administracyjnej wykonywany jest obowiązek opróżnienia nieruchomości lub lokalu, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, wynikający z decyzji administracyjnej.

Dotyczy to przede wszystkim lokali służbowych, gdy podstawą najmu jest decyzja administracyjna o przydziale lokalu wydana na mocy odrębnych przepisów i z tego powodu wyłączonych z ogólnego unormowania najmu lokali mieszkalnych. Chodzi m.in. o lokale w dyspozycji ministra ds. wewnętrznych, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,  Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Służby Wywiadu Wojskowego, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Służby Więziennej.

Ustawy nie nakładają na organy wydające decyzje, z których wynika nakaz opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w postępowaniu administracyjnym, czy osoby, które mają opróżnić lokal, będą w stanie samodzielnie zaspokoić swe potrzeby mieszkaniowe, zwłaszcza z uwagi na niepełnosprawność, niepełnoletność, bezrobocie itp.

W ocenie RPO obowiązek taki nie powinien być przerzucany na organy administracji publicznej. Należy on do gminy - także wobec osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie. Wobec braku odpowiedniej liczby mieszkań w zasobach komunalnych, gminy nie są w stanie szybko zaspokoić uzasadnionych potrzeb osób oczekujących.

W efekcie tworzone są długie listy osób, które zostały zakwalifikowane do uzyskania mieszkania z zasobów komunalnych, lecz z braku lokali muszą nawet wiele lat oczekiwać na zawarcie umowy najmu. Realna staje się zatem sytuacja, w której efektem opróżnienia lokalu będzie faktyczna bezdomność eksmitowanych.

Wydaje się jednak, że w XXI wieku przeprowadzanie tzw. eksmisji „na bruk” nie powinno mieć miejsca, a przepisy  winny zapewniać w tym zakresie przynajmniej minimalną ochronę osób objętych nakazem opróżnienia lokalu.

RPO podejmuje działania dla  dostosowania przepisów o obowiązku opróżnienia lokali mieszkalnych służb mundurowych do wytycznych wyroku TK z 2017 r. Z wniosku RPO uznał on wtedy art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy służb mundurowych - za niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji. Nie zawiera on bowiem regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie same zaspokoić  potrzeb mieszkaniowych.

TK wskazał, że w związku z tym brak będzie w systemie prawa regulacji umożliwiającej skuteczne przeprowadzenie tego rodzaju eksmisji w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. A dokonanie eksmisji "na bruk" bez odpowiednich przepisów ochronnych rodzi daleko idące konsekwencje społeczne. Zdaniem TK dolegliwość takiej sytuacji dla organów władzy powinna skłonić ustawodawcę do jak najrychlejszego unormowania w sposób, który zapewni eksmitowanym odpowiedni standard ochrony.

Stanowisko RPO

Rzecznik z przykrością zauważa, że mimo upływu 5 lat nie zostały uchwalone nowe regulacje, które uwzględniałyby wytyczne TK.

Jedynie Senat poprzedniej kadencji podjął  prace nad przepisami, które wprowadzałyby zakaz eksmisji z lokali służbowych od 1 listopada do 31 marca i wstrzymanie  egzekucji do czasu, gdy gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie. Prace nie zostały jednak zakończone przed końcem kadencji. 

W efekcie do RPO wciąż wpływają skargi od obywateli, którzy wskazują, że zostali objęci obowiązkiem opróżnienia zajmowanych bez tytułu prawnego lokali służbowych, lub że w stosunku do nich zostały wszczęte tego rodzaju postępowania. Podnoszą, że są w bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej, która uniemożliwia im zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. 

Problem ten Marcin Wiącek poruszył po raz kolejny w wystąpieniu z 6 września 2021 r. do MSWiA.

Dyrektor Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego w KPRM odpisał, że - jak wynika z informacji szefów służb specjalnych - dotychczas w tych służbach nie wystąpił problem eksmisji osób „na bruk”. Niemniej jednak podzielono zapatrywanie, że zagadnienie wymaga działań o charakterze legislacyjnym, które objąć powinny ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z kolei Sekretarz Stanu w MSWiA napisał, że dostosowanie prawa co do obowiązku opróżnienia lokali mieszkalnych do wytycznych TK wykracza poza zakres działania ministra. W jego ocenie  zasadne wydaje się kontynuowanie prac, przyjmując jako wzorzec regulacji rozwiązania wynikające z senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw.

RPO podkreśla, że regulacje zapewniające eksmitowanym ochronę przed bezdomnością dalej idącą niż tylko zapewnienie standardu na poziomie minimalnym, zawiera ustawa  o Służbie Ochrony Państwa. Regulują sytuację opróżnienia lokalu przez kobietę w ciąży, małoletniego, osobę posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobę obłożnie chorą, posiadającą dokument urzędowy lub zaświadczenie lekarskie stwierdzające stan zdrowia, wystawione nie wcześniej niż miesiąc przed wykonaniem przymusowego opróżnienia, emeryta lub rencistę wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi. Ustawa głosi, że nie wydaje się decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej, lecz Komendant SOP kieruje do sądu powszechnego pozew o opróżnienie lokalu, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w postępowaniu gminy oraz zasądzenie odszkodowania. Tym samym ustawa nałożyła na Komendanta SOP obowiązek badania już w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby, które mają opróżnić lokal, będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. W razie stwierdzenia, że stroną postępowania jest osoba podlegająca szczególnej ochronie przez bezdomnością, sprawa jest kierowana na drogę postępowania eksmisyjnego przed sądem powszechnym. 

W ocenie RPO te regulacje w sposób najpełniejszy realizują zasady konstytucyjne nakładające na władze publiczne obowiązek przeciwdziałania bezdomności. Jednocześnie nie obciążają dysponentów lokali służbowych koniecznością poszukiwania lokali socjalnych we własnym zakresie.

A brak przepisów w omawianym zakresie nie tylko wywołuje stan niepewności prawnej u obywateli objętych nakazem opróżnienia lokalu mieszkalnego, wynikającym z decyzji administracyjnej, ale wprost godzi w ich prawa obywatelskie. Wbrew stanowisku TK ustawodawca nie wprowadził bowiem przepisów gwarantujących ich ochronę. 

W państwie prawa trudno zaakceptować sytuację, w której dyrektywy TK nie zostały zrealizowane mimo upływu pięciu lat. Podejmowane przez organy administracji publicznej działania, zmierzające do wyegzekwowania zapadających decyzji administracyjnych nakazujących opróżnienie lokalu budzą zatem zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. 

Dlatego Rzecznik przedstawia premierowi problem z prośbą o rozważenie potrzeby pilnego podjęcia działań legislacyjnych celem dostosowania prawa w zakresie wykonywania obowiązku opróżnienia lokali mieszkalnych do wytycznych TK.

IV.7214.40.2022