Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rząd łagodzi obostrzenia kovidowe, ale utrzymuje całkowity zakaz zgromadzeń spontanicznych
• Ogranicza to możliwość korzystania przez obywateli z ich podstawowych konstytucyjnych praw i wolności
• RPO po raz kolejny wskazuje, że rozporządzenia Rady Ministrów regulujące tę materię są wydawane bez podstawy prawnej
• A zgromadzenia spontaniczne są dozwoloną i prawnie chronioną formą zgromadzeń publicznych – można je ograniczyć tylko ustawą i jedynie pod określonymi warunkami

Rada Ministrów w ostatnim czasie „luzuje  obostrzenia”, umożliwiając obywatelom szerszy udział w życiu społecznym, jak i prowadzenie działalności, która do tej pory była z powodu epidemii niemożliwa. Utrzymano jednak całkowity zakaz zgromadzeń spontanicznych (art. 3 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach). Zakaz ten obowiązuje już ponad rok i skutecznie ogranicza możliwość korzystania przez obywateli z ich podstawowych konstytucyjnych praw i wolności. 

Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenia Rady Ministrów regulujące tę materię są wydawane bez podstawy prawnej. Art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera bowiem umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów, o których mówi art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zakazy te może ustanowić wyłącznie Minister Zdrowia, co potwierdzone zostało w orzecznictwie.

Wprowadzane kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów ograniczenia organizowania zgromadzeń publicznych obejmują zgromadzenia jako zgrupowania osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach). Obejmują one także w sposób bezwzględny zakaz zgromadzeń spontanicznych, które odbywają się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.

Art. 57 Konstytucji zapewnia każdemu wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty wolności.

Kolejne rozporządzenia w uprzywilejowany sposób traktują zgromadzenia związane z wykonywaniem zadań służbowych, które w ogóle jednak nie podlegają ochronie prawnej na podstawie art. 57 Konstytucji. W uprzywilejowany sposób traktują także zgromadzenia organizowane w celach zawodowych i związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, chociaż nie ulega wątpliwości, że na gruncie Konstytucji zarówno wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), jak też wolność wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji) chronione są z mniejszą intensywnością niż wolność polityczna, jaką jest wolność zgromadzeń.

Oceniając z perspektywy konstytucyjnej bezwzględny zakaz organizowania zgromadzeń spontanicznych, należy mu postawić szereg zarzutów. Przede wszystkim niedopuszczalne jest nadanie regulacji ustawowej dotyczącej przekazania do rozporządzenia materii wolności zgromadzeń publicznych charakteru blankietowego i odesłanie w całości tej materii do uregulowania w rozporządzeniu.

Zakaz wprowadzono również z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie. Przesłanka konieczności ograniczenia jest zaś merytorycznie tożsama z zasadą proporcjonalności. O tym, że wprowadzenie zakazu nie było konieczne świadczy fakt, że w kolejnych rozporządzeniach umożliwiano odbywanie nieograniczonych co do liczby uczestników spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub działalności gospodarczej, ponadto obecnie wprowadzane są regulacje zdejmujące kolejne obostrzenia (np. dotyczące wydarzeń kulturalnych).

Zgromadzenia spontaniczne są dozwoloną i prawnie chronioną formą zgromadzeń publicznych. Ich istotą jest możliwość natychmiastowej reakcji na najważniejsze wydarzenia w przestrzeni publicznej. Bezpośredniość  i szybkość reakcji jest często warunkiem jej skuteczności; zapobiega ewentualnej eskalacji napięć, konfliktów, czy poszerzenia zakresu naruszenia prawa. Niekiedy ów „nagły charakter” przedsięwzięcia spowodowany jest działaniem władz publicznych, które informują o pewnych faktach (np. o wizycie zagranicznego polityka) ze znacznym opóźnieniem, bądź wręcz zaskakują społeczeństwo określonymi decyzjami.

Jak podkreślał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 3 kwietnia 2007 r.  (Bączkowski przeciwko Polsce, skarga nr 1543/06): „taka jest właśnie natura debaty demokratycznej, gdzie termin odbywania się publicznych zgromadzeń mających na celu wygłoszenie opinii może mieć kluczowe znaczenie dla politycznej i społecznej wagi zgromadzeń. (...) Jeżeli zgromadzenie publiczne organizowane jest w terminie, w którym dane zagadnienie społeczne straciło już swoje znaczenie w bieżącej debacie społecznej lub politycznej, waga takiego zgromadzenia może się znacząco obniżyć. Wolność zgromadzania się, jeżeli nie można z niej korzystać we właściwym czasie, traci swoje znaczenie.”

Również w opinii Rzecznika spontaniczność pewnych zgromadzeń jest gwarantem skutecznej krytyki, protestu, czy aktywnego zwrócenia uwagi opinii publicznej na dany problem. Możliwość przeprowadzenia spontanicznego zgromadzenia stwarza dodatkowy mechanizm skutecznej kontroli społecznej, jest ważnym elementem demokracji bezpośredniej.

Do takiego wniosku skłaniają również wytyczne OBWE przyjęte 30 marca 2007 r. oraz nota o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o zgromadzeniach w Polsce z 12 maja 2012 r., odnoszące się do wolności pokojowego zgromadzania się.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk zwraca się do premiera z prośbą o uwzględnienie opisanych wyżej standardów w pracach nad następnymi regulacjami Rady Ministrów, w szczególności w kontekście zapowiedzi wprowadzenia kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów 5 czerwca 2021 r.

VII.613.112.2020