Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W okresie pandemii policja naruszała wolność osobistą i prawo do prywatności - wykazują wyroki Sądu Najwyższego wydawane po kasacjach RPO
• Bez podstaw w Kodeksie wykroczeń dokonywała bowiem legitymowania, zatrzymań, przesłuchań, nakładała mandaty karne oraz kierowała do sądów bezzasadne wnioski o ukaranie
• Naruszyła zatem konstytucyjną zasadę, że odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia
• Dlatego teraz policja powinna wnosić o uchylenie tak nałożonych mandatów karnych – pisał w maju RPO Adam Bodnar do komendanta głównego policji gen. insp. Jarosława Szymczyka
• AKTUALIZACJA: Odpowiedź KGP nie odnosi się do istoty sprawy, dlatego RPO Marcin Wiącek ponownie prosi KGP o stanowisko

25 listopada 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji w sprawie działań podejmowanych w nocy z dnia 22 na 23 października 2020 r. wobec uczestników zgromadzenia spontanicznego wyrażających protest w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny 22 października wyroku zaostrzającego przepisy ws. przerywania ciąży.

Policja podała, że podstawą czynności było popełnienie wykroczenia z art. 54 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z nim, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscu publicznym, podlega karze grzywny do 500 zł lub karze nagany.

Ustalenia RPO ws. bezprawnych działań policji

Czynności policji byłyby uzasadnione tylko wówczas, gdyby przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. były przepisami porządkowymi, o których mowa w art. 54 kw. Tak jednak nie jest – wskazał RPO. Celem przepisów wydawanych w związku ze stanem epidemii jest bowiem ochrona zdrowia i w ramach tak zakreślonego celu realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Przepisy rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w stanie epidemii nie stanowią więc w oczywisty sposób przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 K.w. – wskazywanego jako podstawa działań policji.

W przypadku bowiem przepisów porządkowych przedmiot ochrony stanowi porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia poprzez zwalczanie epidemii.

Dostrzegając oczywistą bezprawność działań podejmowanych przez policję w tym zakresie, Rzecznik wskazywał KSP, że prowadzone wobec uczestników zgromadzenia w  nocy z 22 na 23 października działania funkcjonariuszy - polegające na ich legitymowaniu, zatrzymywaniu, nakładaniu mandatów -  doprowadziły do naruszenia bez usprawiedliwionej podstawy prawnej sfery wolności osobistej (art. 41 ust. 1 Konstytucji). Doprowadziły ponadto do ukarania mandatami osób, które nie dopuściły się czynów zabronionych pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie ich popełnienia (art. 42 ust. 1 Konstytucji).

Dlatego Rzecznik zażądał od KSP działań w celu usunięcia wskazanych naruszeń prawa, w tym wycofania skierowanych do sądu wniosków o ukaranie za wykroczenie opisane w art. 54 k.w.

W odpowiedzi ówczesny Komendant Stołeczny Policji, w ogóle nie odnosząc się do argumentacji prawnej RPO, gołosłownie stwierdził, że  „funkcjonariusze  realizowali czynności służbowe wobec osób zgromadzonych zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym”. Dodał, że „działania  w zakresie stosowania przepisu art. 54 kw zarówno w aspekcie materialno-prawnym, jak i proceduralnym będą podlegały ocenie na etapie postępowania sądowego.

SN podziela stanowisko RPO

Stanowisko RPO, że art. 54 k. w. w ogóle nie mógł mieć zastosowania do egzekwowania obowiązków, ograniczeń, nakazów i zakazów wynikających z kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów - wydawanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego uwzględniające jako oczywiście zasadne kasacje wnoszone w tych sprawach przez RPO od wyroków wydanych w trybie nakazowym (np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II KK 40/21; z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II KK 75/21; z dnia 5 maja 2021 r.: sygn. akt V KK 132/21, sygn. akt V KK 126/21, sygn. akt II KK 106/21; z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II KK 76/21 i II KK 82/21).

Np. w wyroku z 5 maja 2021 r. (sygn. akt V KK 132/21) SN stwierdził, że ogólnym celem przepisów wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie była ochrona porządku publicznego, lecz ochrona zdrowia, zaś w jej ramach „prowadzenie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii wywołanych zakażeniami SARS-CoV-2. Wyklucza to uznanie któregokolwiek z tych przepisów za dopełniający art. 54 k. w. przepis porządkowy o zachowaniu się w miejscu publicznym”.

W związku z tym twierdzenie KSP, że funkcjonariusze  realizowali w tym zakresie czynności służbowe zgodnie z obowiązującym stanem prawnym nie odpowiada prawdzie. Wszelkie bowiem działania dotyczące kwalifikowania zachowań osób nie przestrzegających obowiązków, ograniczeń, nakazów i zakazów wynikających z kolejnych rozporządzeń - jako wypełniających znamiona wykroczenia z art. 54 k. w -  podejmowano poza granicami obowiązującego prawa.

Wnioski dla KGP

Oznacza to, że nie tylko działania policji podejmowane w nocy z 22 na 23 października 2020 r. nie miały uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Także wszystkie działania policji podejmowane w tym zakresie do czasu wejścia w życie ustawy z 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 - a więc do momentu wejścia w życie art. 116 § 1a k. w. - były podejmowane poza granicami prawa (co RPO sygnalizował w wystąpieniach do policji).

Ponadto oznacza, że policja - nie mając do tego podstaw w Kodeksie wykroczeń - w sposób masowy dokonywała legitymowania, zatrzymań, przesłuchań, nakładała mandaty karne oraz jako oskarżyciel publiczny kierowała do sądów bezzasadne w świetle obowiązującego prawa wnioski o ukaranie.

Przenosząc opis tych działań na poszczególne prawa i wolności człowieka opisane w Konstytucji, policja - jak wykazują kolejne wydawane na wniosek RPO wyroki Sądu Najwyższego - w sposób masowy dopuściła się naruszenia wolności osobistej, prawa do prywatności oraz w zakresie postępowań mandatowych naruszyła konstytucyjną zasadę, że odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia.

Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o Policji, w toku czynności służbowych funkcjonariusze mają obowiązek przestrzegania i ochrony praw człowieka. W świetle opisanego  orzecznictwa SN nie ulega wątpliwości, że wykonując czynności służbowe, policjanci nie przestrzegali i nie chronili praw człowieka, działali też poza granicami wyznaczonymi przez obowiązujące prawo - skoro masowo kwalifikowali jako zabronione czyny, które nie były zabronione pod groźbą kary.

Stwierdzając naruszenie podstawowych praw i wolności człowieka w powyższym zakresie (potwierdzonych wobec bezskuteczności wystąpień Rzecznika kierowanych do policji, orzecznictwem najwyższej instancji sądowej), RPO przekazuje komendantowi  głównemu te uwagi stosownie do art. 14 pkt 2 ustawy o RPO.

Mając na uwadze, że przypisane w tym zakresie osobom ukaranym mandatem karnym czyny nie stanowiły wykroczenia opisanego w art. 54 k. w., Rzecznik zwraca się o zastosowanie art. 101 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zgodnie z nim mandat karny podlega niezwłocznie uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie. A uchylenie mandatu następuje na wniosek organu, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę albo z urzędu. Złożenie takiego wniosku jak też uchylenie mandatu z urzędu nie jest ograniczone terminem procesowym.

- Uprzejmie proszę o przedstawienie przez Pana Komendanta informacji o podjętych w tej sprawie czynnościach – napisał Adam Bodnar do KGP.

Odpowiedź KGP i replika RPO

KGP  odpowiedział 28 czerwca 2021 r.  - Niestety, co stwierdzam z przykrością, odpowiedź ta nie odnosi się do istoty zarzutów zawartych w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich – pisze RPO Marcin Wiącek w kolejnym piśmie do Komendanta Głównego Policji.

Zawłaszcza stwierdzenie z odpowiedzi, że „Policja nie ma umocowania do badania zgodności z Konstytucją RP obowiązujących aktów prawnych” nie pozostaje w jakimkolwiek związku z istotą zarzutów RPO.

Oczywiste jest bowiem (szczególnie w świetle wyroku Sądu Najwyższego z 1 lipca 2021 r., sygn. akt IV KK 238/21), że zakaz zgromadzeń publicznych - wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami, wydawanymi na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - wykraczał nie tylko poza granice upoważnienia ustawowego, ale także naruszał art. 57 Konstytucji.

Jednak nie to stanowiło treść wystąpienia RPO. Dotyczyło ono tego, że funkcjonariusze podejmowali interwencje wobec osób demonstrujących w sytuacji, gdy zarzucane im czyny nie stanowiły żadnego z wykroczeń.

Uzasadniając podstawę interwencji, Komendant Stołeczny Policji powoływał się na art. 54 k. w. (wykraczanie przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych). Nie przyjmował argumentacji RPO - oczywistej w świetle prawa - że wydawane na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przepisy kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów nie są przepisami porządkowymi w rozumieniu art. 54 k. w. Tym samym ich naruszenie nie uzasadnia interwencji. Wskazywał, że działania policji ws. stosowania przepisu art. 54 k. w. będą podlegały ocenie na etapie postępowania sądowego.

Otóż taka ocena działań policji została właśnie dokonana w wyniku kasacji wnoszonych do Sądu Najwyższego przez RPO. A jest to ocena bardzo surowa. SN w Izbie Karnej wydał w tej sprawie wyroki m.in. z 26 marca 2021 r., sygn. akt II KK 40/21; 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II KK 75/21; 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt V KK 11/21; 5 maja 2021 r., sygn. akt V KK 132/21, sygn. akt V KK 126/21, sygn. akt II KK 106/21; z 12 maja 2021 r., sygn. akt II KK 76/21 i II KK 82/21; z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 221/21; z 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 202/21 i II KK 226/21; z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 180/21; z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II KK 304/21),

Uznał w nich, że celem przepisów wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Chodziło zatem o realizację konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). W związku z tym przepisy te w oczywisty sposób nie stanowiły przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 k. w. W przypadku przepisów porządkowych przedmiot ochrony stanowi bowiem porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia.

Rzecznik oczywiście zgadza się ze zdaniem odpowiedzi, że „zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą legalizmu, Policja działa na podstawie i w granicach prawa”. Jednak w świetle powołanego tylko przykładowo orzecznictwa SN (a tych wyroków jest znacznie więcej) Policja nie działała w tym przypadku na podstawie i w granicach prawa.

Jak już bowiem RPO wskazał 30 maja 2021 r., Policja nie mając do tego podstaw w  przepisach Kodeksu wykroczeń, w sposób masowy legitymowała, dokonywała zatrzymań, przesłuchań, nakładała mandaty karne oraz jako oskarżyciel publiczny kierowała do sądów bezzasadne w świetle obowiązującego prawa wnioski o ukaranie.

Przenosząc opis tych działań na określone w Konstytucji RP prawa lub wolności, Policja dopuściła się w ten sposób naruszeń wolności osobistej, prawa do prywatności. W zakresie zaś postępowań mandatowych naruszyła konstytucyjną zasadę (art. 42 ust. 1 Konstytucji), że odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia.

Tylko tego też dotyczyło wystąpienie RPO z 30 maja 2021 r. Nie obejmowało ono problematyki zgodności z Konstytucją RP kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Niestety, odpowiedź z 28 czerwca 2021 r. nie stanowi rzetelnego odniesienia się do rzeczywistej treści wystąpienia Rzecznika. Dlatego po raz kolejny RPO prosi komendanta o zajęcie stanowiska.

W odpowiedzi z 10 września 2021 r. KGP podtrzymała swe stanowisko. Komendant Główny Policji, jako organ działający na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, nie ma podstaw, aby podjąć czynności wskazane we wniosku Pana Rzecznika - brzmi konkluzja odpowiedzi (pełna jej treść w załączniku).

VII.613.112.2020