Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Uchodźcy wojenni z Ukrainy,  którzy w obliczu pewnej stabilizacji wracają do ojczyzny, a po miesiącu usiłują przyjechać do Polski, tracą uprawnienia do legalnego pobytu w naszym kraju i korzystania z ustawy o pomocy 
• Ponadto uchodźcom z Ukrainy nie są wystawiane dokumenty ani poświadczające ich prawo do pobytu w Polsce, ani objęcia ich ochroną na podstawie ustawy o pomocy
• Uniemożliwia to im swobodne podróżowanie do innych państw  UE – nie mogą bowiem wykazać, że rzeczywiście opuścili Ukrainę po 24 lutego 2022 r. i spełniają przesłanki decyzji Rady UE, które czynią z nich beneficjentów ochrony czasowej
• AKTUALIZACJA: Wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Polski na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go uprawnienia, do uznania jego pobytu w Polsce przez 18 miesięcy licząc od 24 lutego 2022 r. za legalny – informuje MSWiA
• Utrata tego uprawnienia nie powoduje jednak braku możliwości uzyskania go w przyszłości, przy ponownym spełnieniu warunków specustawy

Marcin Wiącek pisze o tym do pełnomocnika rządu ds. uchodźców wojennych z Ukrainy Pawła Szefernakera.

W obliczu zbrojnej agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę zarówno polskie społeczeństwo, jak i władze, podjęły bezprecedensowy wysiłek opieki nad milionami uchodźców wojennych szukających schronienia w Polsce. Przybycie w krótkim okresie tak wielu osób postawiło państwo polskie przed koniecznością niezwłocznego zaspokojenia ich podstawowych potrzeb. Wraz z upływem czasu i zmianą sytuacji cudzoziemców coraz bardziej zaczęły być widoczne problemy, które początkowo, z różnych powodów, nie zostały  dostrzeżone - także przez projektodawców ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Do RPO wpływają skargi indywidualne dotyczące  problemu wynikającego z niewystawiania przez polskie organy dokumentów pobytowych obywatelom Ukrainy i innym cudzoziemcom, którzy po 24 lutego  przyjechali do Polski i korzystają z prawa pobytu i pomocy na podstawie przepisów ustawy o pomocy. 

Zgodnie z przepisami osobom, których pobyt w Polsce stał się legalny na podstawie przepisów ustawy o pomocy i które równocześnie korzystają z ochrony czasowej, ustanowionej w decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej 2022/382 z 4 marca 2022 r. - stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującą wprowadzeniem tymczasowej ochrony - nie są wystawiane żadne dokumenty poświadczające ani ich prawo do pobytu w Polsce, ani fakt objęcia ich wspomnianą ochroną.

Takie dokumenty, w formie zaświadczeń, mogą otrzymać wyłącznie te osoby, których nie dotyczy ustawa o pomocy i które korzystają wyłącznie z ochrony czasowej. Wynika to z art. 2 ust. 8 ustawy o pomocy, który wyłącza stosowanie wobec osób, których ustawa ta dotyczy, przepisów rozdziału 3 działu III ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. To właśnie te przepisy regulują m.in. procedurę wydawania wspomnianych zaświadczeń, będących, zgodnie z art. 110 ust. 7 ustawy o udzielaniu ochrony, jedynym i wyłącznym dowodem korzystania z ochrony czasowej.

Brak dokumentów poświadczających legalny pobyt w Polsce (i jednocześnie potwierdzających fakt spełniania przez posiadaczy określonych w decyzji Rady przesłanek objęcia ochroną czasową), w tym przekroczenia granicy 24 lutego 2022 r. lub potem, uniemożliwia osobom, które przebywają w Polsce na podstawie przepisów ustawy o pomocy, swobodne podróżowanie do innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Bez tego osoby decydujące się na wyjazd z Polski do innego kraju członkowskiego UE nie mogą w prosty sposób wykazać, że rzeczywiście opuściły Ukrainę po tej dacie i spełniają przesłanki z decyzji Rady UE, które czynią z nich beneficjentów ochrony czasowej. 

Przywołane wyłączenie z art. 2 ust. 8 ustawy o pomocy powoduje zatem, że osobom objętym przepisami tej ustawy nie przysługuje uprawnienie do otrzymania zaświadczenia potwierdzającego równoczesne korzystanie z ochrony czasowej. Jednocześnie ustawa o pomocy nie przewiduje żadnego trybu, w którego ramach objęte tą ustawą kategorie osób mogłyby wnioskować o wydanie dokumentu poświadczającego fakt, że spełniają przesłanki do korzystania z takiej ochrony na terytorium państw członkowskich UE.

Co prawda objęcie ochroną następuje z mocy prawa,  ale brak potwierdzenia może powodować praktyczne trudności. W przypadku chęci przemieszczenia się do innego państwa UE - przy jednoczesnym braku wizy lub wyczerpaniu okresu pobytu w ramach ruchu bezwizowego - pojawiają się wątpliwości, czy osoba, która w Polsce jest beneficjentem ustawy o pomocy i nie ma  żadnego dokumentu poświadczającego fakt równoczesnego  objęcia jej ochroną czasową na podstawie decyzji Rady, będzie uprawniona do swobodnego przekroczenia granicy i pobytu w innym państwie UE. Za dowód objęcia ochroną czasową nie można bowiem uznać nadania cudzoziemcowi numeru PESEL, gdyż nie potwierdza on statusu prawnego jednostki ze skutkiem wobec organów innych państw. 

Zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami, państwa UE są obowiązane do podejmowania środków niezbędnych dla zapewnienia osobom korzystającym z tymczasowej ochrony dokumentów pobytowych lub innych równoważnych dowodów obejmujących okres tej ochrony. 

W świetle tego przepisu niezgodne z prawem unijnym wydaje się wyłączenie stosowania przepisów ustawy o udzielaniu ochrony, dotyczących poświadczania faktu objęcia ochroną czasową, w stosunku do osób podlegających przepisom ustawy o pomocy - przy jednoczesnym braku wprowadzenia instrumentu równoważnego, który umożliwiałby tym osobom uzyskanie stosownego potwierdzenia. Nie przesłania tego fakt, że pomoc przysługująca uchodźcom wojennym na podstawie ustawy o pomocy jest szersza i ogólnie korzystniejsza niż ta wynikająca ze standardów dyrektywy.

Rzecznik prosi ministra stanowisko w sprawie. Apeluje o rozważenie możliwości wprowadzenia dokumentów potwierdzających korzystanie z ochrony czasowej przez osoby objęte ustawą o pomocy. 

Ponadto RPO zwraca uwagę na sygnalizowane w  skargach trudności ze stosowania art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy. Zgodnie z nim wyjazd z Polski na okres powyżej miesiąca pozbawia beneficjentów tej ustawy uprawnienia do legalnego pobytu w Polsce i korzystania z wprowadzonych tym aktem rozwiązań.  Przepis ten może dotyczyć m.in. osób, które w obliczu pewnej stabilizacji na froncie decydują się na powrót do Ukrainy, po czym, ze względu na panujące tam warunki, rezygnują i usiłują wrócić do Polski.

Docierające do RPO sygnały wskazują, że w takiej sytuacji przywołana wyżej regulacja pozbawia cudzoziemców szansy na ponowny wjazd i pobyt w naszym kraju w trybie i na zasadach określonych w ustawie o pomocy.  Dlatego RPO prosi ministra o zbadanie tego problemu i wyjaśnienie, w jakiej sytuacji prawnej znajdują się osoby, które zamierzają ponownie dostać się na terytorium RP po tym, jak podjęły próbę powrotu do Ukrainy. Jest pytanie, czy osoby w takiej sytuacji mogą skutecznie powoływać się na przepisy ustawy o pomocy, choćby w zakresie legalności ich pobytu w Polsce, czy też mogą korzystać już tylko z ochrony czasowej, przyznanej im na podstawie decyzji Rady.

Odpowiedź MSWiA

Odpowiadając na wystąpienie RPO resort spraw wewnętrznych i administracji wyjaśnia, że w obecnym stanie prawnym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przewiduje, że obywatele Ukrainy przybywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) z terytorium Ukrainy od 24 lutego 2022 r., w związku z konfliktem zbrojnym zapoczątkowanym agresją Federacji Rosyjskiej, posiadają uprawnienie do pobytu wynoszącego 18 miesięcy liczonych od tej daty do dnia określonego w przepisach, które zostaną wydane na podstawie art. 2 ust. 4. Osoby te, zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy, są uważane za cudzoziemców korzystających z ochrony czasowej w rozumieniu przepisów dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami oraz posiadają uprawnienia przyznane na mocy specustawy.

W związku ze skalą napływu obywateli Ukrainy, zwłaszcza w pierwszych tygodniach trwania konfliktu zbrojnego, ustawodawca zdecydował się na to, aby urzędowym poświadczeniem posiadania uprawnienia do pobytu dla obywateli Ukrainy było nadanie im numerów PESEL. Dane obywateli Ukrainy, którym te numery zostały nadane, są umieszczane w rejestrze prowadzonym przez Ministra Cyfryzacji. Jednocześnie obywatelom Ukrainy nie są wydawane dokumenty potwierdzające ich legalny pobyt, które miałyby postać zbliżoną do kart pobytu lub innych dokumentów pobytowych w tradycyjnym znaczeniu.

Aby zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej (dorobku prawnego Schengen) móc przekraczać granice zewnętrzne obszaru Schengen oraz granice wewnętrzne, i w konsekwencji przemieszczać się po terytoriach również innych niż Rzeczpospolita Polska państw stosujących dorobek prawny Schengen, legalnie przebywający na terytorium RP obywatele Ukrainy, powinni mieć przy sobie oprócz dokumentów podróży, dokumenty o znaczeniu ekwiwalentnym dokumentom pobytowym, zgodnie z art. 21 ust. 1 Konwencji wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach.

W związku z tymi okolicznościami w celu uregulowania kwestii przemieszczania się obywateli Ukrainy w ramach strefy Schengen i przekraczania granicy zewnętrznej UE, 12 lipca 2022 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazało Komisji Europejskiej zgłoszenie tymczasowo wykorzystywanego dokumentu elektronicznego, który jest udostępniany obywatelom Ukrainy przez Ministra Cyfryzacji w publicznej aplikacji mobilnej na podstawie art. 10 ust. 1 specustawy, a zatem prezentowany i widoczny na ekranach ich telefonów komórkowych (tzw. Diia.pl), jako poświadczającego legalność pobytu w Polsce. Informacje na temat dokumentu zostały jednocześnie przesłane do państw członkowskich UE i państw stowarzyszonych strefy Schengen. Po oficjalnej notyfikacji dokument elektroniczny Diia.pl, będący w posiadaniu obywatela Ukrainy lub innego cudzoziemca (którego pobyt na terytorium RP jest uznawany za legalny na podstawie ustawy), spełnia rolę dokumentu pobytowego służącego, wraz z ważnym dokumentem podróży, do przekraczania granicy zewnętrznej UE. Pozwala on również na przemieszczanie się w ramach strefy Schengen przez 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu. 

Odnosząc się do poruszonego w wystąpieniu zagadnienia związanego ze statusem obywateli Ukrainy, którzy opuszczają terytorium RP na okres powyżej 1 miesiąca, pragnę zwrócić uwagę na kilka aspektów tej sytuacji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 specustawy, wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy (tj. uznania pobytu w Polsce przez 18 miesięcy licząc od 24 lutego 2022 r. za legalny). Przepis ten sankcjonuje więc wyłącznie absencję trwającą powyżej 1 miesiąca, odbierając uprawnienie pobytowe. Jednocześnie, sam przepis art. 2 ust. 1 nie przewiduje „jednorazowości” tego uprawnienia. W przypadku gdy obywatel Ukrainy łącznie spełni następujące wymogi: przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 2 ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od 24 lutego 2022 r. Z takiej konstrukcji przepisu nie sposób wyprowadzić wniosek, jakoby utrata uprawnienia wynikająca z art. 2 ust. 1 miała powodować brak możliwości uzyskania  go w przyszłości, przy ponownym spełnieniu ww. warunków - informuje podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Bartosz Grodecki.

XI.540.32.2022