Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przynależność do spółek wodnych powinna być całkowicie dobrowolna - uważa Rzecznik Praw Obywatelskich - Jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady swobody każdego obywatela do zrzeszania się
• Innym problemem jest sprzeczność statutów tych spółek z obowiązującym prawem, czego rozwiązaniem mogłoby być rozszerzenie uprawnień nadzorów starostów do ingerencji w ich treść  
• Spółki te powinny też mieć możliwość skorzystania z bezpłatnego wsparcia administracji np. w formie rzeczowej, szkoleniowej czy organizatorskiej
• Ministerstwo Infrastruktury odpisało RPO, że prowadzi prace w zakresie identyfikacji barier ograniczających sprawne funkcjonowanie spółek wodnych, jak również nadzoru i kontroli  starostów nad ich działalnością 

29 kwietnia 2024 r. zastępca RPO Stanisław Trociuk napisał w tej sprawie do ministra infrastruktury Dariusza Klimczaka. Podstawą były wnioski obywateli i informacja Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli pn. „Realizacja przez spółki wodne zadań finansowanych ze środków publicznych". Spółki wodne są swoistą formą współpracy właścicieli i użytkowników gruntów z władzą publiczną w zakresie prowadzenia i regulowania gospodarki wodnej. 

ZRPO wskazał, że problemy funkcjonowania spółek wodnych w znacznej mierze wynikają z braku lub nieprawidłowo sprawowanego nadzoru przez starostów. Raport NIK potwierdził, że nieskuteczność nadzoru starostów nad spółkami wodnymi była wynikiem braku właściwych instrumentów prawnych oddziaływania na nadzorowane podmioty w zakresie dostosowania postanowień statutów do przepisów prawa.

Przy aktualnej strukturze własności gruntów i różnym stopniu zainteresowania ich właścicieli utrzymaniem melioracji wodnych, korzystne dla całej społeczności wydaje się zarządzanie w tym zakresie przez jeden, wyspecjalizowany i znający lokalne uwarunkowania podmiot, np. spółkę wodną. Można więc te spółki uznać za swoistą przeciwwagę dla charakterystycznego dla współczesności, wynikającego w dużej mierze z poczucia własności gruntu, przeświadczenia o braku współodpowiedzialności za teren poza nim.

Samo istnienie urządzeń melioracyjnych nie gwarantuje prawidłowego nawadniania i odwadniania, niezbędne jest bowiem utrzymywanie ich w należytym stanie, przy uwzględnieniu konieczności skoordynowania terminów i prac. Niestety, jeżeli pozostają w gestii poszczególnych właścicieli gruntów, jest to zadanie trudne do zrealizowania, o czym spółki wodne piszą do RPO. Z tego punktu widzenia spółki mogą stanowić skuteczne narzędzie rozwiązywania problemów gospodarki wodnej w skali nie tylko lokalnej czy regionalnej, ale również ogólnokrajowej.

Nadzór nad spółką wodną w zakresie jej tworzenia, funkcjonowania i likwidacji sprawuje starosta. Dysponuje on określonym zakresem kompetencji, których celem jest zapewnienie przestrzegania przepisów  oraz postanowień statutu. Z informacji RPO wynika jednak, że nadzór starostów może być niedostateczny. 

Wnioski obywateli dotyczyły zapewnienia dobrowolności członkostwa w spółce, co nie zawsze jest respektowane. Rzecznik wskazał na przypadki uniemożliwiania lub utrudniania - poprzez zapisy statutowe - swobodnego wystąpienia członka ze spółki (np. uzależniając rezygnację od zgody spółki). Jest to jest sprzeczna z art. 441 ust. 1 Prawa wodnego, z którego wynika zasada dobrowolności członkostwa w spółce.

Starosta ma zaś możliwość władczego oddziaływania na działalność spółek wodnych przez: zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia statutu spółki j lub jego zmiany; stwierdzenie nieważności uchwały walnego zgromadzenia; odwołanie zarządu spółki a nawet jej rozwiązanie.

Z raportu NIK wynika jednak, że zbadane statuty spółek w skrajnych przypadkach były nieaktualizowane od ponad 50 lat, zawierały niezgodne z prawem postanowienia, a w ponad połowie były postanowienia, które utrudniały członkom spółek rezygnację z członkostwa, co stało w sprzeczności z ustawową zasadą dobrowolności. 

Dlatego RPO widzi  konieczność rozważenia odpowiednich zmian legislacyjnych, które gwarantowałyby możliwość rezygnacji z członkostwa w spółce wodnej w każdym czasie, bez dodatkowych warunków. 

W świetle art. 58 Konstytucji RP  jedynym zasadnym stanowiskiem jest uznanie całkowitej dobrowolności przynależności do spółek wodnych oraz przyjęcie, że jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady swobody każdego obywatela do zrzeszania się. Dobrowolność tę podkreśla utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego. 

Tymczasem ze skarg do RPO wynika, że ta „dobrowolność" jest przez spółki wodne podważana. Niejednokrotnie, po zbadaniu przez BRPO konkretnego przypadku odmowy wykreślenia członka ze spółki wodnej, dostrzegalne jest, że statuty spółek wodnych nie zostały dostosowane do rozwiązań przyjętych w ustawie Prawo wodne. Zdarza się, że osoba składająca oświadczenie o wystąpieniu ze spółki czeka na to nawet  kilkanaście miesięcy. A do momentu wykreślenia z grona członków spółki, trzeba uiszczać składki członkowskie. Prowadzi to do naruszania  konstytucyjnych praw i wolności.  Pożądane jest zatem rozważenie zmian legislacyjnych, aby umożliwić starostom skuteczne oddziaływanie na spółki, aby prowadziły działalność zgodnie z przepisami.

Innym problemem jest to, że następca prawny członka spółki wstępuje w jego prawa i obowiązki. Zatem każdorazowy nabywca nieruchomości, której właściciel był członkiem spółki, bądź każdorazowy spadkobierca, z mocy prawa stają się podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia obciążeń swego poprzednika i korzystania z praw członka. Brak aktualnych informacji dotyczących właścicieli działek objętych działalnością spółek utrudnia zaś, a często wręcz uniemożliwia podjęcie uchwały przez walne zgromadzenie w sprawie, np. zmiany statutu spółki. Skutkuje to nie tylko problemami związanymi z ustaleniem wymaganej liczby uczestników walnego zgromadzenia dla zachowania kworum przy podejmowaniu uchwał, ale również dotyczącymi naliczania i ściągania składek członkowskich.

Nabywcy nieruchomości często nawet nie wiedzą, że stali się następcami prawnymi członka spółki wodnej i nie zdają sobie sprawy z ciążących na nich zobowiązaniach. Przemawia to za nałożeniem na spółki wodne obowiązku informowania takich osób o uzyskaniu członkostwa.

Utrudnieniem w utrzymaniu urządzeń melioracyjnych w należytym stanie jest formalne funkcjonowanie spółek wodnych, które nie realizują zadań statutowych, niekiedy nawet przez kilkadziesiąt lat. Skutkuje to brakiem możliwości wyegzekwowania wykonania obowiązków w tym zakresie od właścicieli gruntów. RPO  podziela postulat NIK podjęcia działań legislacyjnych, rozszerzających katalog przyczyn umożliwiających rozwiązanie spółki wodnej przez organ nadzorczy w przypadku trwałego zaprzestania przez nią działalności. 

W ocenie RPO spółki wodne powinny mieć możliwość skorzystania z bezpłatnego wsparcia administracji, przynajmniej w sprawach formalno-organizacyjnych. Powinny też uzyskać stosowne wsparcie ze strony organów administracji. Wydaje się, że ustawowe rozwiązanie, że pomoc  właściwie ograniczono jedynie do dotacji nie jest właściwe. Wydaje się zasadne udzielanie pomocy także w innych formach np. rzeczowej, szkoleniowej czy organizatorskiej.

Z wszystkich tych względów zachodzi potrzeba podjęcia inicjatywy legislacyjnej, która zapewni skuteczne rozwiązania, pozwalające na prawidłową realizację zadań przez spółki wodne. Wśród postulatów należy wskazać na:

• zagwarantowanie prawa do rezygnacji z członkostwa w spółce wodnej, w każdym czasie, bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków;
• rozszerzenie zakresu kompetencji nadzorczych starosty poprzez wyposażenie organu w uprawnienie do władczej ingerencji w treść statutów w przypadku, gdy ich treść pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem;
• rozszerzenie katalogu przyczyn rozwiązania spółki wodnej przez starostę, w przypadku gdy trwale zaprzestała działalności, np. poprzez ustawowe określenie okresu braku aktywności spółki wodnej.

ZRPO poprosił MI o analizę tych uwag i stanowisko. 

Najważniejsze fragmenty odpowiedzi Przemysława Koperskiego, podsekretarza stanu w MI (całość w załączniku na dole strony)

(...) Odnosząc się do postulowanej konieczności zmian legislacyjnych, w wyniku których zastałyby zagwarantowana możliwość rezygnacji z członkostwa w spółce wodnej w każdym czasie, bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków informuję, że do dnia wpłynięcia pisma Rzecznika Praw Obywatelskich Ministerstwo Infrastruktury nie zarejestrowało uwagi ww. zakresie.

Należy zauważyć, że każdy członek spółki wodnej dysponuje prawem wystąpienia ze spółki wodnej, zgodnie z postanowieniami jej statutu, który zgodnie z Prawem wodnym powinien określać sposób wystąpienia ze spółki wodnej. Wystąpienie ze spółki wodnej nie oznacza w takiej sytuacji braku obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej. Obowiązujące Prawo wodne jednoznacznie wskazuje, że to statut spółki wodnej zatwierdzony przez starostę właściwego miejscowo dla siedziby spółki  określa warunki przyjmowania nowych członków spółki wodnej, wykluczania członków ze spółki wodnej, ustania członkostwa w spółce wodnej oraz rezygnacji z członkostwa w tej spółce . Ponadto, zgodnie z art. 462 ust. 10 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu spółki wodnej podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, może - po bezskutecznym wezwaniu spółki wodnej do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, chyba że w sprawie orzekał już na podstawie ust. 8 sąd administracyjny i skargę oddalił.

Mając powyższe na uwadze Ministerstwo Infrastruktury do chwili obecnej nie identyfikowało potrzeby zmiany obowiązujących regulacji prawnych w zakresie rezygnacji z członkostwa w spółce wodnej.

W zakresie uwagi odnośnie sprawowania przez starostę nadzoru i kontroli nad działalnością spółki wodnej informuję, że zgodnie z art. 462 ust. 1 Prawa wodnego jest on realizowany przez właściwego miejscowo starostę i ma charakter formalny. Nie jest związany z miejscem posadowienia urządzeń wodnych będących we władaniu spółki wodnej, ale z miejscem jej siedziby, co wynika expressis verbis z art. 446 ust. 3 Prawa wodnego. Nadzór ten rozpoczyna się wraz z rozpoczęciem działalności przez spółkę wodną i kończy wraz z zakończeniem tej działalności, jako osoby prawnej.

Związanie starosty prawem, będącym konsekwencją konstytucyjnej zasady legalności i praworządności dopuszcza stosowanie przez starostę wyłącznie środków wyraźnie przewidzianych przepisami prawa. Zwrot „sprawuje nadzór” nie wyznacza zakresu konkretnych działań starosty. Podstawowym środkiem kontroli, realizowanym w ramach nadzoru nad spółką wodną, jest obowiązek przedkładania staroście uchwał organów spółki. Starosta kontrolując je wykorzystuje środki nadzorcze służące zapewnieniu zgodności z prawem działań podmiotu nadzorowanego. Zakres obowiązku przedkładania uchwał organowi nadzoru obejmuje wszystkie uchwały organów spółki, a więc zarówno uchwały walnego zgromadzenia członków spółki, uchwały komisji rewizyjnej.

Starosta kontroluje jedynie uchwały dotyczące działalności spółki, a w razie stwierdzenia ich sprzeczności z prawem lub statutem orzeka w drodze decyzji o ich nieważności. Zauważyć trzeba, że w świetle obowiązującej wykładni nie podlegają kontroli starosty te uchwały, które odnoszą się do wewnętrznych relacji pomiędzy spółką wodną a jej członkiem, gdyż wykraczają one bowiem poza pojęcie działalności, o której mowa w art. 462 ust. 1 Prawa wodnego.

Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 462 ust. 2 Prawa wodnego zarząd spółki wodnej ma obowiązek przedłożenia staroście uchwał spółki w ciągu 7 dni, od dnia ich podjęcia. Niedopełnienie przez zarząd tego obowiązku może stanowić przesłankę zastosowania przez starostę środka nadzorczego w postaci rozwiązania zarządu, na podstawie art. 463 ust. 1 Prawa wodnego.
Analizując środki nadzorcze będące w dyspozycji starosty wynikające z przepisów Prawa wodnego należy wskazać na możliwość jego ingerencji w działania spółek wodnych poprzez stwierdzenie nieważności uchwały organów spółki, wstrzymania wykonania uchwały, odwołania zarządu spółki oraz powołania zarządu komisarycznego. Ustawodawca jednoznacznie wskazuję, że jedną z ważniejszych kompetencji starosty jest badanie uchwał spółki w zakresie ich zgodności z prawem i statutem spółki, a w konsekwencji o bycie prawnym uchwał organów spółki.

Przedstawione powyżej kompetencje starosty do władczej ingerencji w sferę działalności spółki wodnej zostały expressis verbis przyporządkowane instytucji nadzoru nad działalnością spółki poprzez ich uregulowanie w rozdziale 3 Prawa wodnego zatytułowanym „nadzór i kontrola nad działalnością spółki”.

Nie są to jednak wszystkie kompetencje, w jakie wyposażony został starosta, w stosunku do spółki wodnej. W istocie jeszcze jeden instrument prawny stanowi w swej istocie środek nadzorczy nad działalnością spółki wodnej, tj. rozwiązanie spółki w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy Prawa wodnego przewidują szczególny tryb rozwiązania spółki wodnej, której cele i zadania zostały konkretnie określone w art. 441 ust. 2, w szczególności w ust. 3. Zgodnie z art. 464 ww. ustawy spółka wodna może być rozwiązana uchwałą walnego zgromadzenia lub decyzją uprawnionego organu czyli starosty. Jednak zaistnienie któregokolwiek ze wskazanych zdarzeń nie powoduje automatycznego ustania bytu prawnego spółki wodnej, natomiast prowadzi do otwarcia postępowania likwidacyjnego.
W odniesieniu do rozwiązania spółki wodnej zgodnie z art. 464 ust. 1 Prawa wodnego, mocą uchwały walnego zgromadzenia, ustawodawca nie przewidział konieczności zaistnienia ustawowo określonych przyczyn. Oznacza to, że ich określenie pozostawiono w gestii walnego zgromadzenia. Kompetencje tego organu zostały określone w art. 457 przedmiotowej ustawy, a realizowane są przez uprawnienie do podejmowania uchwał. Warto wspomnieć, iż do kompetencji walnego zgromadzenia należy nadzór nad spółką w zakresie jej działalności. Z tego wynika, że na podstawie uchwały walnego zgromadzenia w statucie spółki można określić okoliczności, których zaistnienie będzie skutkowało jej rozwiązaniem.

(...) Na zakończenie pragnę powiadomić, że aktualnie w Ministerstwie Infrastruktury prowadzone są prace w zakresie identyfikacji barier ograniczających sprawne funkcjonowanie spółek wodnych, jak również nadzoru i kontroli nad ich działalnością sprawowanego obecnie przez starostów. Działając w celu zapewnienia lepszej adaptacji gospodarki wodnej do zmian klimatu oraz konieczność wdrażania przepisów Unii Europejskiej, a także nowe wyzwania (np. skuteczne przeciwdziałanie skutkom suszy, potrzeba ochrony przed powodzią) w Ministerstwie infrastruktury aktualnie analizowane są wszystkie potrzeby oraz uwagi zgłoszone do ustawy - Prawo wodne. 

Mając na uwadze zamiar zapewnienia sprawnego funkcjonowania spółek wodnych oraz potrzebę ciągłego doskonalenia istniejących regulacji, w tym w zakresie art. 447 odnoszącego się do następcy prawnego członka spółki wodnej i art. 454, tj. świadczeń na rzecz spółki Ministerstwo Infrastruktury realizację tego zamierzenia planuje przeprowadzić w ścisłej współpracy z jednostkami podległymi i nadzorowanymi przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, ale przede wszystkim z innymi resortami. Szczególna uwaga zostanie skierowana na wypracowanie takich przepisów, które będą wynikiem dyskusji i zaangażowania wszystkich interesariuszy.

IV.7200.410.2023