Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przepis ustawy „kowidowej” faktycznie uzależnia zasady przedawniania karalności od decyzji Ministra Zdrowia 
• Przesłanką wstrzymania biegu przedawnienia jest bowiem obowiązywanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii – a decyduje o tym Minister Zdrowia w rozporządzeniu
• To zaś oznacza możliwość decyzji w tej sprawie aktem niższego rzędu niż ustawa – co budzi wątpliwości konstytucyjne Rzecznika Praw Obywatelskich  
• Zagraża bowiem realizacji krajowych i międzynarodowych standardów sprawiedliwego procesu, w tym o rozstrzygnięciu sprawy "w rozsądnym terminie” i "bez nieuzasadnionej zwłoki”
• AKTUALIZACJA: Ministerstwo Sprawiedliwości zapowiada podjęcie prac w celu uchylenia wstrzymania biegu terminów przedawnienia karalności czynu i przedawnienia wykonania kary  
• MS podkreśla, że takie rozwiązanie w stanie zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii wpłynęło na zwiększenie efektywności i sprawności funkcjonowania sądów
• AKTUALIZACJA2: RPO dopytuje MS, czy zainicjowano prace legislacyjne, aby uchylić  art. 15zzr¹uCOVID; w przypadku ich podjęcia prosi o informację o ich stanie
• AKTUALIZACJA3: Resort informuje o przyjęciu stosownej ustawy. Należy stwierdzić, że postulat Pana Rzecznika został zrealizowany - odpowiedział sekretarz stanu w MS Marcin Warchoł

RPO Marcin Wiącek prosił ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobrę o rozważenie podjęcia prac w celu uchylenia odpowiedniego przepisu ustawy „kowidowej”.

Przedawnienie to instytucja prawa karnego, która pełni funkcję dyscyplinująco-administracyjną co do prawidłowej realizacji gwarancji  sprawiedliwego procesu. Mowa o nich w art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 6 ust 1 europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ.

Chodzi o swoiste "wymuszenie" na oskarżycielu publicznym działania pozwalającego na zamknięcie sprawy karnej w stosownym terminie. 

Zasady przedawnienia w dobie pandemii

Od 31 marca 2020 r. do 15 maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzr ustawy „kowidowej” z 2 marca 2020 r. Stanowił, że w okresie  stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz wykonania kary w sprawach o przestępstwa i wykroczenia.

Bieg terminu przedawnienia w tych przypadkach nie rozpoczął się aż do 16 maja 2021 r. Z uwagi na brak unormowania intertemporalnego art. 15zzr nie ma zastosowania do czynów sprzed 31 marca 2020 r. ani do kar prawomocnie orzeczonych przed tą datą. Tym samym zarówno biegi terminów przedawnienia karalności tych czynów, jak i biegi terminów przedawnienia wykonania kar orzeczonych wobec tych czynów nie zostały ani przerwane, ani zawieszone.

Trzeba to zestawić z obecnie obowiązującym art. 15zzr¹, który stanowi, że „w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe”.

Okresy te liczy się od 14 marca 2020 r. - w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, oraz od 20 marca 2020 r. - w przypadku stanu epidemii.  Zgodnie zaś z nowelą z 20 kwietnia 2021 r. Kodeksu karnego „do czynów popełnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz kar orzeczonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy o przedawnieniu w brzmieniu nadanym tą ustawą, chyba że termin przedawnienia już upłynął”.

Jest to  tzw. przepis intertemporalny o treści zbliżonej do dotychczasowych, w tym w ustawie z 1997 r. Przepisy wprowadzające Kodeks karny, który stanowi: „Do czynów popełnionych przed wejściem w życie Kodeksu karnego stosuje się przepisy tego kodeksu o przedawnieniu i zatarciu skazania, chyba że termin przedawnienia już upłynął”. Stanowi to istotną różnicę względem uprzednio obowiązującego art. 15zzr.

O wstrzymaniu biegu przedawnienia decyduje organ władzy wykonawczej

Art. 15zzr¹ przenosi w istocie decyzję o wstrzymaniu biegu przedawnienia na organy władzy wykonawczej.

Skoro przesłanką wstrzymania biegu przedawnienia jest obowiązywanie okresów stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii - a o tym na podstawie ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi  - w drodze rozporządzenia decyduje Minister Zdrowia, to wprowadzane rozwiązanie prowadzi do możliwości przerwania biegu przedawnienia w drodze aktu niższego rzędu niż ustawa.

Konstytucyjność tego musi budzić daleko idące wątpliwości. Dając Ministrowi Zdrowia możliwość spowodowania zawieszenia biegu przedawnienia karalności, ustawodawca przerzuca decyzję w tym zakresie na organ władzy wykonawczej. 

Zamiast przygotowywać organy ścigania do prowadzenia postępowań karnych i karnoskarbowych w warunkach pandemii, wprowadzono rozwiązanie, które może w dalszej perspektywie doprowadzić właśnie do trudności dowodowych i pomyłek sądowych. 

Z czasem zmniejszają się nie tylko szanse na prawidłowe przypisanie odpowiedzialności karnej, ale i na  możliwości dowodzenia niewinności po stronie oskarżonego. Jak przyjmuje się w literaturze, „upływ czasu działa na niekorzyść oskarżonego, w ten sposób zwiększając ryzyko pomyłki sądowej”.

Wprowadzane rozwiązanie jeszcze bardziej uprości nadużywanie instytucji zawieszenia biegu przedawnienia. Wyłączając przedawnienie przestępstwa skarbowego, stworzy organom podatkowym dogodniejsze warunki do wszczęcia postępowania karnoskarbowego i tym samym niedopuszczenia do przedawnienia się zobowiązania podatkowego. 

Rzeczywistym celem działania ustawodawcy jest tu ochrona fiskalnych interesów państwa, polegająca na udaremnieniu przedawnienia zobowiązań podatkowych ponad okres gwarantowanych ustawą 5 lat. 

Można określać termin przedawnienia, ale w ustawie nie rozporządzeniu

RPO przyznaje, że ustawodawca w ramach realizowanej polityki karnej może określać długość terminu przedawnienia, a nawet  przyjmować, że niektóre przestępstwa nie przedawniają się w ogóle. 

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym i teoretycznie, gdyby ustawodawca nie przewidział tej instytucji, nie można byłoby twierdzić, że jakieś konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie zostały w ten sposób naruszone.

Według TK obywatel nie może oczekiwać korzyści, które mogłyby dla niego wynikać w związku z naruszeniem prawa ze względu na taką, a nie inną politykę karną państwa. Może jednak oczekiwać realizacji krajowych i międzynarodowych standardów sprawiedliwego procesu, w tym co do rozstrzygnięcia sprawy „w rozsądnym terminie” i „bez nieuzasadnionej zwłoki”.

RPO nie kwestionuje, że zmiany polegające na przedłużeniu okresu przedawnienia - w sytuacji, gdy okres przedawnienia dotyczący czynu, w sprawie którego toczy się postępowanie karne, jeszcze nie upłynął -  nie naruszają zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady ochrony praw nabytych, choć niewątpliwie pogarszają sytuację prawną oskarżonego.

Mimo że żaden przepis Konstytucji nie gwarantuje, iż przestępstwa podlegają przedawnieniu, to instytucji przedawnienia nie wolno odrywać od standardów konstytucyjnych i międzynarodowych. 

Dlatego RPO uważa, że konsekwencją art. 15zzr¹ w dalszej perspektywie będzie naruszania prawa obywateli do sprawiedliwego procesu, w tym do rozstrzygnięcia sprawy „w rozsądnym terminie” i „bez nieuzasadnionej zwłoki”. 

Wyłączenie możliwości przedawnienia, uzależnione w istocie jedynie od decyzji Ministra Zdrowia - w obliczu nadmiernego obciążenia organów sprawujących wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych - niweluje jedyny sztywny wyznacznik, zakreślający granice czasowe, w których powinno się zamknąć postępowanie karne. 

RPO zwraca się zatem do MS o rozważenie zainicjowania prac legislacyjnych, które zmierzałyby do uchylenia art. 15zzr1.

Odpowiedź Marcina Warchoła, sekretarza stanu w MS

W odpowiedzi na pismo Pana Rzecznika znak II.510.735.2021.PZ, zawierające postulat rozważenia zainicjowania prac legislacyjnych, które zmierzałyby do uchylenia art. 15zzr¹ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) zwanej dalej „ustawą o COVID-19”, odnoszącego się do wstrzymania biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, uprzejmie informuje, że Ministerstwo Sprawiedliwości podejmie prace legislacyjne w postulowanym zakresie.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że ogłoszenie stanu epidemii z powodu COVID-19 wprowadziło szereg ograniczeń, które przekładają się również na postępowania w sprawach karnych. Jednym z tych ograniczeń jest przewidziane w art. 15zzr¹ ustawy o COVID-19 uregulowanie przedawnienia karalności określające, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe. Okresy te liczone są od dnia 14 marca 2020 r. - w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, oraz od dnia 20 marca 2020 r. - w przypadku stanu epidemii.

Instytucja tzw. spoczywania biegu przedawnienia polega na tym, że termin przedawnienia nie biegnie przez okres występowania tych okoliczności. Po ich ustaniu termin przedawnienia biegnie dalej, a okresu spoczywania nie wlicza się do czasu decydującego o przedawnieniu. Z kolei jeżeli w okresie spoczywania biegu przedawnienia doszło do popełnienia czynu zabronionego to termin przedawnienia karalności nie rozpoczyna się do czasu ustania spoczywania jego biegu.

Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że przedawnienie karalności nie jest prawem człowieka, lecz stanowi instrument polityki kryminalnej, a więc nie ulega wątpliwości, że ustawodawca może dostosowywać zakres tej instytucji do aktualnej szczególnej sytuacji społecznej, którą z pewnością jest stan epidemii lub zagrożenia epidemicznego. Obywatel nie może oczekiwać korzyści, które dla niego mogłyby wynikać w związku z naruszeniem prawa ze względu na taką a nie inną politykę karną, bo ta - w zależności od istoty zagrożeń związanych z konkretnymi przestępstwami - może podlegać modyfikacjom i zmianom. Jednocześnie należy mieć na względzie funkcję gwarancyjną prawa karnego, w odniesieniu do której niezasadne jest odwlekania w czasie daty, po upływie której wyrokowanie lub wykonanie kary nie będzie możliwe.

Obecnie zawieszenie tych terminów uzależnione jest od czasu trwania stanu zagrożenia epidemicznego. Trzeba jednak zauważyć, że dostosowane do stanu epidemii i zagrożenia epidemicznego regulacje predestynują obecnie sprawne funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości umożliwiające adekwatną reakcję prawnokarną w zakresie pociągnięcia do odpowiedzialności karnej i karnoskarbowej sprawców czynów, bez konieczności zawieszenia okresów przedawnienia w tym zakresie.

W szczególności należy zwrócić uwagę na wprowadzoną w sprawach karnych możliwość prowadzenia on-line (zdalnie) rozpraw i posiedzeń zarówno w postępowaniu rozpoznawczym jak i wykonawczym przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających udział w posiedzeniu na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozwiązanie to w początkowej fazie nastręczało niewielkie problemy techniczno- organizacyjne, które zostały wyeliminowane i obecnie stanowi skuteczne narzędzie sprawnego funkcjonowania sądów. Z uwagi na dbałość o zdrowie podczas pandemii, w sądach dostosowano i udostępniono także specjalne sale wyposażone w środki techniczne umożliwiające stronom postępowania, które nie dysponują stosownymi warunkami, zdalny udział w rozprawach i posiedzeniach. Strony a także uczestnicy postępowania biorą wówczas udział w rozprawie w innych salach (rozprawa rozproszona). Ponadto rozszerzono warunki zdalnego przesłuchania świadka (art. 177 k.p.k.). Wprowadzono także możliwość odbycia posiedzenia sądu penitencjarnego przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie tej czynności na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, w wypadku gdy w posiedzeniu sądu penitencjarnego bierze udział skazany pozbawiony wolności.

Wdrożenie tych rozwiązań w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 wpłynęło na zwiększenie efektywności i sprawności funkcjonowania sądów w warunkach wywołanych tym stanem. W tym kontekście uzasadnione wydaje się uchylenie wstrzymania biegu terminów przedawnienia karalności czynu i przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe.

Odpowiedź Marcina Warchoła, sekretarza stanu w MS

W nawiązaniu do dotychczasowej korespondencji oraz w odpowiedzi na pismo Pana Rzecznika (znak II.510.735.2021.PZ) z dnia 20 marca 2023 r., zawierające zapytanie czy zostały zainicjowane prace legislacyjne, które zmierzałyby do uchylenia art. 15zzr¹ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) (dale zwana „ustawą covidową”) oraz jaki jest stan tych prac, uprzejmie informuję, że w dniu 7 lipca 2023 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).

Artykuł 28 wskazanej ustawy ma następujące brzmienie: „W ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany:

1)    traci moc art. 15zzr¹;
2)    uchyla się art. 15zzs¹ i art. 15 zzs²;
3)    uchyla się art. 15zzs⁹.”

Stosownie do art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860) opisana zmiana, stwierdzająca utratę mocy obowiązującego art. 15zzr¹ ustawy covidowej, wejdzie w życie 1 października 2023 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postulat Pana Rzecznika został zrealizowany.

II.510.735.2021