Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W czterech tzw. „tarczach antykryzysowych” wprowadzono zmiany do różnego rodzaju kodeksów
• Doszło do tego bez dochowania wynikających z regulaminu Sejmu szczególnych wymogów prac nad zmianami w kodeksach
• To zaś narusza Konstytucję - uznał Trybunał Konstytucyjny wobec zaskarżonych w 2019 r. przez Prezydenta RP zmian w Kodeksie karnym, tak właśnie przyjętych
• W imię ochrony zasady legalizmu, prawidłowości toku legislacyjnego oraz pewności prawa Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do TK cztery „tarcze antykryzysowe”

Wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją zmian wprowadzonych do kodeksów dotyczy ustaw z: 31 marca 2020 r., 16 kwietnia 2020 r., 14 maja 2020 r. i 19 czerwca 2020 r.

Każda z nich wprowadziła zmiany przynajmniej do jednego z następujących kodeksów: Kodeks karny, Kodeks postępowania karnego, Kodeks wykroczeń, Kodeks karny skarbowy, Kodeks karny wykonawczy, Kodeks cywilny, Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks spółek handlowych, Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z regulaminem Sejmu, procedowanie ustaw wprowadzających zmiany w kodeksach podlega szczególnej procedurze. Regulamin przewiduje minimalne terminy, które muszą upłynąć przed poszczególnymi czytaniami ustawy oraz możliwość powołania Komisji Nadzwyczajnej.

I tak według art. 89 ust. 2 regulaminu Sejmu, pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu może się odbyć nie wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia projektu  posłom. Do jego rozpatrzenia,  zgodnie z art. 90 ust. 1 regulaminu Sejmu, może zostać powołana Komisja Nadzwyczajna. Stosownie do art. 95 ust. 1 regulaminu Sejmu, drugie czytanie projektu, może odbyć się nie wcześniej niż czternastego dnia od dnia doręczenia posłom sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej. Art. 95 ust. 2 stanowi ponadto, że w przypadku zgłoszenia w drugim czytaniu poprawki albo wniosku projekt kieruje się ponownie do Komisji Nadzwyczajnej.

Celem tego szczególnego porządku jest zapewnienie spójności wypracowanych przez specjalistów uregulowań kodeksowych. Chodzi także o wyeliminowanie możliwości przypadkowej nowelizacji kodeksu przy uchwalaniu ustaw szczególnych, która mogłaby zostać przeprowadzona za pomocą pochopnych i dezintegrujących projekt poprawek poselskich – wskazuje Adam Bodnar.

W przypadku wszystkich czterech zaskarżonych ustaw  nie zostały dochowane terminy wynikające z regulaminu Sejmu. Nie została też powołana Komisja Nadzwyczajna.

Było to niezgodne z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Ponadto było sprzeczne z art. 112 Konstytucji. Wskazuje on, że „organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”.

Tymczasem 14 lipca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. akt Kp 1/19) z wniosku Prezydenta RP o niezgodności z Konstytucją ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie Kodeksu karnego oraz niektórych innych ustaw, wprowadzającej obszerną nowelizację Kodeksu karnego. Trybunał uznał, ze ustawa ta jest w całości niezgodna z art. 7 w związku z art. 112 oraz z art. 119 ust. 1 Konstytucji - właśnie ze względu na naruszenie regulaminu Sejmu w toku jej uchwalenia, w szczególności niedochowanie terminów wymaganych dla procedowania projektów ustaw nowelizujących kodeksy.

Choć Sejm może w dowolnym czasie zmienić swój regulamin, to dopóki tego nie zrobi, jest związany obecnie obowiązującym regulaminem - co podkreślił TK. Naruszenie tego regulaminu w toku przyjmowania ustawy stanowi zatem naruszenie przepisów Konstytucji.

Analogiczna sytuacja występuje w przypadku czterech ustaw zaskarżonych przez RPO.

Ustawa z 19 czerwca 2020 r.  nie tylko powiela w części niekonstytucyjną ustawę z 13 czerwca 2019 r., ale również powiela wady dotyczące trybu jej uchwalania.

W obu tych ustawach były m.in. przepisy w sprawie zmiany zasady kar izolacyjnych jako ultima ratio - art. 37a K.k., czynu ciągłego - art. 57b K.k. oraz kradzieży szczególnie zuchwałej - art. 115 § 9a.

Szczególnie krytykowano pierwszy z tych przepisów. Ograniczył on sądom swobodę orzekania co do możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pozbawienia wolności za przestępstwa zagrożone karą do 8 lat więzienia (np. nieumyślne spowodowanie śmierci lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu). Środowiska lekarskie wyraziły obawę, że może to oznaczać częstsze skazywanie na więzienie za błędy w sztuce.

Zmiany w Kodeksie karnym nie łączą się w żaden merytoryczny sposób z materią ustawy z 19 czerwca 2020 r. Jest ona bowiem ustawą „o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19”.

Ponadto w przypadku nowelizacji Kodeksu karnego w ustawie z 31 marca 2020 r. Rzecznik zarzucił brak jakiejkolwiek vacatio legis. Nowe przepisy zaczęły bowiem obowiązywać już w dniu ogłoszenia ustawy. Naruszyło to obowiązek prawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego (art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji).

Z kolei w odniesieniu do niektórych zmian wprowadzonych do Kodeksu karnego w ustawie z 19 czerwca 2020 r. Rzecznik zarzucił naruszenie zasady trzech czytań projektu ustawy - poprzez wprowadzenie istotnych poprawek już po pierwszym czytaniu. Naruszało to konstytucyjne wymogi zgłaszania inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 Konstytucji).

Wprowadzeniu zmian w ustawach karnych "tarczami antykryzysowymi" można zatem zarzucić instrumentalne wykorzystywanie sytuacji epidemicznej do nieprzemyślanych zmian w systemie orzekania kar, a tym samym rażące naruszenie zasady prawidłowej legislacji leżącej u podstaw zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W normalnym, spełniającym standardy konstytucyjne procesie legislacyjnym zmiany  te musiałyby być podane dogłębnej analizie i refleksji. Najpewniej oznaczałoby to, że albo nie zostałyby one uchwalone, albo też uchwalone nie w przyjętym ostatecznie kształcie – podkreśla Adam Bodnar we wniosku do TK.

(pełna treść wniosku do TK w załączniku poniżej) 

II.510.888.2020