Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Do RPO nadal wpływają skargi przedsiębiorców dotyczące zasad rozliczania składki zdrowotnej po wejściu w życie tzw. Polskiego Ładu
• Na konieczność uproszenia nowych rozwiązań w tym zakresie zwracał uwagę zarówno poprzedni Minister Zdrowia jak i obecnie rządzący - w umowie koalicyjnej i planie na pierwsze 100 dni rządów. Również eksperci wskazują na potrzebę przeprowadzenia pilnych zmian legislacyjnych
• Marcin Wiącek pyta Ministrów Zdrowia i Finansów o konkretną propozycję reformy zasad rozliczenia składki zdrowotnej i kiedy zostaną wdrożone społecznie oczekiwane zmiany w tym zakresie
• AKTUALIZACJA: Przeprowadzone w MZ oraz MF analizy doprowadziły do jednoznacznego wniosku, że wyeliminowanie problemów wymaga wdrożenia zmiany normatywnej na poziomie ustawowym - wskazuje minister zdrowia Izabela Leszczyna. Informuje, że parlamentarny proces legislacyjny zaplanowany jest na drugi kwartał bieżącego roku, a wejście proponowanych zmian w życie - na 1 stycznia 2025 r.

W centrum zainteresowania Rzecznika Praw Obywatelskich od dłuższego czasu pozostaje problematyka dotycząca nowych zasad rozliczania składki zdrowotnej wprowadzonych po reformie tzw. Polskiego Ładu.

W piśmie do Ministrów Zdrowia i Finansów RPO przypomina, że jeszcze na etapie prac legislacyjnych zwracał uwagę na wątpliwości, jakie wzbudza wyłączenie możliwości odliczenia składki zdrowotnej od podatku. Po wejściu nowych przepisów w życie w styczniu 2022 r. pojawił się szereg różnego rodzaju istotnych wątpliwości, w szczególności ze strony przedsiębiorców.

Skargi przedsiębiorców do RPO

Najczęstsze skargi od przedsiębiorców dotyczyły skomplikowanych zasad ustalania podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne (dochód z działalności gospodarczej na cele składki zdrowotnej jest inaczej określany niż dla celów podatkowych). Problemem był także brak możliwości uwzględnienia poniesionej straty w przypadku osób, które z przyczyn losowych nie osiągały dochodów. Przedsiębiorcy, którzy mieli większe możliwości zarobkowania zwracali uwagę na brak górnego limitu podstawy wymiaru składki zdrowotnej. Ponadto wskazywano, że składka zdrowotna w istocie zwiększa podstawę opodatkowania, od której liczona jest wysokość podatku i jednocześnie staje się quasi podatkiem.

W konsekwencji nowe zasady obliczania składki zdrowotnej w wielu przypadkach skutkowały zapłatą przez przedsiębiorców składki w nienależnej, zawyżonej wysokości.

Należy uprościć zasady naliczania składki zdrowotnej

Resort zdrowia jeszcze w 2023 r. jednoznacznie zapewniał Rzecznika o konieczności uproszczenia nowych rozwiązań w zakresie składki zdrowotnej. 

Zaproponowano nowy sposób ustalenia miesięcznej składki zdrowotnej, polegający na wprowadzeniu od dnia 1 stycznia 2024 r. instytucji składki stałej, obliczonej od 1/12 podstawy rocznej wykazanej w ostatnim złożonym dokumencie rozliczeniowym, obejmującym rozliczenie składki rocznej. W korespondencji wskazywano też, że w resorcie zdrowia i finansów wspólnie analizowane są inne możliwości uproszczenia obliczania podstawy wymiaru składki zdrowotnej oraz przybliżenia jej do podstawy opodatkowania w podatku dochodowym od osób fizycznych.

Rzecznik zwraca uwagę, że kwestia ta była również poruszona w trakcie seminarium eksperckiego zorganizowanego w listopadzie 2023 r. w Biurze RPO pt. „Wokół wątpliwości konstytucyjnych na temat składki zdrowotnej po Polskim Ładzie". Jego uczestnicy zgodnie stwierdzili, że uregulowania dotyczące składki zdrowotnej wymagają przeprowadzenia pilnych zmian legislacyjnych. Za kluczowe zostały uznane kwestie dotyczące tego, w jaki sposób naprawić system rozliczania składki zdrowotnej, a także kiedy najwcześniej zmiany mogłyby wejść w życie.

W wystąpieniu wskazuje, że ten problem został też dostrzeżony przy konstruowaniu ustaleń programowych w ramach umowy koalicyjnej przyszłego rządu. Wskazano w niej wprost konieczność odejścia od opresyjnego systemu podatkowo – składkowego, m. in. poprzez wprowadzenie korzystnych i czytelnych zasad naliczenia składki zdrowotnej. Ponadto przywrócenie korzystnego rozliczania składki zdrowotnej zostało uwzględnione w dokumencie pt. "100 konkretów na pierwsze 100 dni rządów".

Kiedy reforma systemu podatkowego?

W związku z tym, że do Rzecznika wciąż wpływają skargi przedsiębiorców, Marcin Wiącek prosi minister zdrowia Izabelę Leszczynę i ministra finansów Andrzeja Domańskiego o szczegółowe informacje na temat wyników analiz prowadzonych w obu resortach w tej sprawie.

Zwraca się też o przedstawienie konkretnych propozycji reformy zasad rozliczenia składki zdrowotnej oraz wskazanie na kiedy zaplanowane jest wdrożenie społecznie oczekiwanych w tym obszarze zmian, wraz z przekazaniem przewidywanego harmonogramu prac legislacyjnych.

Odpowiedź minister zdrowia Izabeli Leszczyny

Obecnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, regulujące instytucję składki zdrowotnej osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą w rozumieniu art. 5 pkt 21 ww. ustawy (dalej jako „przedsiębiorcy”), z perspektywy tej grupy ubezpieczonych tworzą nieefektywny i zwiększający koszty prowadzenia działalności gospodarczej mechanizm, w którym przedsiębiorca, opodatkowujący dochody z działalności gospodarczej na zasadach ogólnych - tj. w oparciu o skalę podatkową (ok. 50% podatników rozliczających dochody z działalności gospodarczej) lub w formie podatku liniowego, zmuszony jest do prowadzenia odrębnej ewidencji księgowej dla celów prawidłowego ustalenia podstawy składki zdrowotnej.

Wyrażony w obecnym brzmieniu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej mechanizm normatywny ustalania podstawy wymiaru składki miesięcznej oraz dokonywania rocznego rozliczenia składki zdrowotnej należnej od przedsiębiorców tworzy dodatkowo następujące problemy:

1) obliczanie i opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne w prawidłowej wysokości jest skomplikowane, bowiem obowiązujące szczegółowe normy prawne stanowią rozbudową regulacją, która konstytuuje różnice pomiędzy wysokością podstawy wymiaru składki, a wysokością podstawy opodatkowania w podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej jako „PIT”);

2) w wyniku zmian wprowadzonych w ramach tzw. „Polskiego Ładu” nastąpił od 1 stycznia 2022 r. wzrost wydatków, jakie przedsiębiorcy ponoszą w ramach składki na ubezpieczenie zdrowotne - ustawa o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2105 ze zm.) wprowadziła w miejsce stałej składki zdrowotnej dla przedsiębiorców składkę „urealnioną”, tj. obliczaną co do zasady od rzeczywiście uzyskiwanych dochodów (w przypadku osób rozliczających PIT na zasadach ogólnych, w oparciu o skalę podatkową lub w formie podatku liniowego) lub przychodu (w przypadku przedsiębiorców opłacających PIT w formie podatku zryczałtowanego);

3) obciążenie przedsiębiorców oraz ich księgowych nadmiarowymi obowiązkami biurokratycznymi dotyczącymi rozliczenia składki zdrowotnej (m.in. obowiązkiem składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych).

Z perspektywy przedsiębiorców istotnym problemem jest znaczne obciążenie składką zdrowotną, istotnie wpływające na rentowność prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Przedsiębiorcy podnoszą w szczególności zastrzeżenia w odniesieniu do uwzględniania w podstawie wymiaru składki zdrowotnej przychodów ze sprzedaży środków trwałych. Konieczność zapłaty składki zdrowotnej od części dochodu wygenerowanego w wyniku sprzedaży środka trwałego poczytywana jest przez przedsiębiorców jako rozwiązanie niesprawiedliwe, niezwiązane z wynikiem podstawowej działalności operacyjnej przedsiębiorcy i mogące skutkować incydentalnym wzrostem dochodu przedsiębiorcy (np. gdy zbywana jest nieruchomość), a tym samym wyższą składką zdrowotną.

Przeprowadzone w Ministerstwie Zdrowia oraz Ministerstwie Finansów analizy doprowadziły do jednoznacznego wniosku, że wyeliminowanie powyższych problemów wymaga wdrożenia zmiany normatywnej na poziomie ustawowym, polegającej na wprowadzeniu nowych przepisów prawa, bądź uchyleniu lub zmodyfikowaniu dotychczasowych w:

a) ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 146);
b) ustawie z dnia 9 lutego 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 807);
c) ustawie z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1265).

Ministerstwo Zdrowia opracowuje obecnie projekt ustawy zmieniającej ww. akty normatywne, dążąc do uzyskania następujących rezultatów:

1. Dla osób rozliczających się na zasadach ogólnych przy zastosowaniu skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 266 ze zm.; dalej jako „ustawa o PIT”), oraz osób, o których mowa w art. 30ca tej ustawy – uzyskujących kwalifikowany dochód z kwalifikowanych praw własności intelektualnej – projektowane zmiany przewidują niską, ryczałtową składkę, która będzie wynosić 9% od 75% minimalnego wynagrodzenia za pracę dla wszystkich przedsiębiorców rozliczających się na skali podatkowej lub opłacających PIT z ww. dochodu kwalifikowanego, tj. niezależnie od poziomu rzeczywistych dochodów osiąganych z działalności gospodarczej.

Wprowadzenie powyższej zmiany normatywnej pozwoli na obniżenie ekonomicznego obciążenia składką zdrowotną, co powinno zwiększyć rentowność prowadzenia działalności gospodarczej. Możliwa będzie także rezygnacja z obowiązku comiesięcznego wyliczania podstawy wymiaru składki oraz rozliczenia rocznego, co wyeliminuje problem obciążeń biurokratycznych. Proponowane rozwiązanie doprowadzi także do znacznego uproszczenia regulacji składki zdrowotnej przedsiębiorców rozliczających PIT w oparciu o skalę podatkową.

2. Dla osób rozliczających się w formie podatku liniowego, o którym mowa w art. 30c ustawy o PIT, proponuje się wprowadzenie stałej, niskiej składki zdrowotnej, która będzie wynosiła 9% od 75% minimalnego wynagrodzenia w przypadku przedsiębiorców osiągających w danym miesiącu dochód (liczony od początku roku kalendarzowego) do wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w czwartym kwartale roku poprzedniego, włącznie z wypłatami z zysku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Po przekroczeniu dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia składka wyniesie 4,9% od realnego dochodu, stanowiącego nadwyżkę ponad ww. próg (dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia).

Projektowane rozwiązanie pozwoli na ograniczenie ciężaru ekonomicznego składki zdrowotnej w grupie przedsiębiorców uzyskujących dochodu poniżej proponowanego progu (wedle wyliczeń MF w warunkach 2024 r. ok. 265 tys. osób, tj. 53% podatników rozliczających PIT w formie podatku liniowego, osiągnie dochody poniżej 2-krotności przeciętnego wynagrodzenia), znacznie uprości regulacje składki zdrowotnej oraz pozwoli na zminimalizowanie obciążeń biurokratycznych. W odniesieniu do grupy przedsiębiorców uzyskujących dochody powyżej proponowanego progu projektowane jest rozwiązania służące wyeliminowaniu konieczności prowadzenia rozbudowanej księgowości składkowej, umożliwiające wyliczanie podstawy wymiaru składki miesięcznej od kwoty odpowiadającej 1/12 rocznego dochodu, który został wykazany w ostatnim rocznym rozliczeniu ZUS.

Ze względu na zachowanie instytucji „urealnionej” składki zdrowotnej w odniesieniu do dochodu stanowiącego nadwyżkę ponad proponowany próg konieczne będzie utrzymanie dla tej grupy przedsiębiorców rocznego rozliczenia składki zdrowotnej.

3. Dla osób rozliczających się ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych proponowana jest stała, niska składka wynoszącą 9% od 75% minimalnego wynagrodzenia w przypadku przedsiębiorców osiągających w danym miesiącu przychód do wysokości czterokrotności przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w czwartym kwartale roku poprzedniego, włącznie z wypłatami z zysku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Po przekroczeniu czterokrotności przeciętnego wynagrodzenia składka wyniesie 3,5% od nadwyżki przychodu ponad czterokrotność przeciętnego wynagrodzenia. Dla tej grupy przedsiębiorców przewiduje się zachowanie obowiązującego obecnie rozwiązania, które pozwala na opłacanie stałej składki miesięcznej obliczanej od kwoty przychodów uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym (pomniejszonej o kwotę opłaconych w poprzednim roku kalendarzowym składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe, jeżeli nie zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodów lub odliczone od dochodu, na podstawie ustawy o PIT). Tak ustaloną miesięczną podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczony będzie stosował przez cały rok kalendarzowy.

Powyższe rozwiązania powinny dać analogiczne efekty pozytywne jak w grupie przedsiębiorców rozliczających PIT w formie podatku liniowego (zob. pkt 2). Także dla tej grupy przedsiębiorców, ze względu na zachowanie instytucji „urealnionej” składki zdrowotnej obliczanej od przychodu stanowiącego nadwyżkę ponad proponowany prób, konieczne będzie utrzymanie obowiązku rocznego rozliczenia składki zdrowotnej.

4. Dla osób stosujących opodatkowanie w formie karty podatkowej proponuje się modyfikację obciążanie składkowego poprzez wprowadzenie niższej składka wynoszącej 9% od 75% minimalnego wynagrodzenia.

5. Zmiana obejmie również osoby współpracujące z przedsiębiorcami, które będą opłacać składkę zdrowotną wynoszącą 9% od 75% minimalnego wynagrodzenia.

6. Projektowane rozwiązania przewidują także wyłączenie przychodów ze zbycia środków trwałych z podstawy obliczania składki zdrowotnej przez przedsiębiorców rozliczających PIT na zasadach ogólnych (w oparciu o skalę podatkową lub w formie podatku liniowego) lub w formie podatku zryczałtowanego.

(...)

Warto zaznaczyć, że wg zasad sprzed 2022 r. składka ryczałtowa w 2025 r. byłaby określana jako 9% od podstawy równej 75% przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w IV kw. 2024 r. (prognoza: 8.517,43 zł/m-c). Oznacza to, że w przypadku powrotu do starych zasad, obowiązujących sprzed wprowadzenia tzw. „Polskiego Ładu”, skutek dla sektora finansów publicznych wyniósłby ok. -10 mld zł. Tymczasem proponowane rozwiązania stanowią skutek wynoszący ok. – 4,3 mld zł.

Wstępne wyliczenia wskazują ponadto, że struktura beneficjentów proponowanych rozwiązań kształtowałaby się następująco:
a) na skali podatkowej oraz osoby, o których mowa w art. 30ca ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych - zyskuje ok. 1 288 tys. osób;
b) na podatku liniowym zyskuje ok. 493 tys. osób;
c) na podatku ryczałtowym zyskuje ok. 600 tys. osób, a traci ok. 142 tys. osób;
d) karta podatkowa - zyskuje ok. 50 tys. osób;
e) osoby współpracujące - zyskuje ok. 35 tys. osób.

Proponowane rozwiązania nie przewidują możliwości uwzględniania straty z działalności gospodarczej, bowiem ekwiwalentny charakter składki zdrowotnej wymaga, aby była ona opłacona przynajmniej w wymiarze minimalnym. W projektowanym modelu taką funkcję składki minimalnej będę pełniły składki sparametryzowane, tj. stała składka w przypadku przedsiębiorców stosujących skalę podatkową oraz stałe składki podstawowe, obowiązujące przedsiębiorców rozliczających PIT w formie podatku liniowego lub podatkiem ryczałtowych, którzy nie przekroczą proponowanych progów. Ponieważ ekwiwalentem składki zdrowotnej jest ubezpieczenie zdrowotnej, pozwalające korzystać z systemu publicznej służby zdrowia, to nie jest uzasadnione wprowadzenie możliwości sprowadzenia wymiaru składki zdrowotnej do 0 zł poprzez wykazanie straty gospodarczej (z bieżącego roku obrotowego lub z lat ubiegłych). Rozwiązanie takie byłoby niezgodne z normatywną istotą składki zdrowotnej, kształtowaną przez zasady solidarności i sprawiedliwości społecznej.

Powyższe zasady prawne nie pozwalają także na wprowadzenie górnego limitu składki zdrowotnej w przypadku obowiązku odprowadzenia składki „urealnionej”, obliczanej od dochodów lub przychodów przekraczających proponowane w reformie progi. Zasada solidaryzmu wymusza wyższą partycypację w ciężarze utrzymania publicznego systemu opieki zdrowotnej przez tych przedsiębiorców, którzy lepiej prosperują i korzystają przy tym z udogodnień związanych z instytucjami podatku liniowego lub podatku ryczałtowego.

Z systemowych preferencji podatkowych nie mogą korzystać przedsiębiorcy rozliczający PIT w oparciu o skalę podatkową – mogą im indywidualnie przysługiwać poszczególne zwolnienia podatkowe o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym – a zatem w przypadku tej grupy ubezpieczonych uzasadnione jest ograniczenie ciężaru składki zdrowotnej do składki sparametryzowanej, obliczanej od stałej podstawy wymiaru. Należy także zauważyć, że choćby w przypadku pracowników wyższe wynagrodzenie oznacza wyższy wymiar składki zdrowotnej, a dla tej grupy ubezpieczonych prawodawca nie wprowadził górnego limitu składki zdrowotnej.

Prowadzone obecnie przez Ministerstwo Zdrowia wspólnie z Ministerstwem Finansów prace nad realizacją wyżej przedstawionych propozycji normatywnych, znajdują się na etapie opracowywania treści ustawy nowelizującej, a zatem są przed zgłoszeniem do Wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Zgłoszenie do tego wykazu nastąpi w najbliższych dniach. Parlamentarny proces legislacyjny zaplanowany jest na 2. kwartał bieżącego roku, a wejście proponowanych zmian w życie na dzień 1 stycznia 2025 r.

Na etapie konsultacji opracowywany projekt ustawy zmieniającej wraz z uzasadnieniem oraz Oceną Skutków Regulacji zostanie przedłożony Panu Rzecznikowi.

V.511.767.2022